科技项目信息化管理研究：政策执行研究逻辑

所谓逻辑起点，指的是研究对象中最为本质的规定，也是构成研究对象的元单位。黑格尔在《逻辑学》一书中将逻辑起点概括为三条标准：一是将研究对象加以高度抽象；二是整个学科体系赖以建立的基础；三是与历史起点相符合。开展任何研究都需要以特定的理论体系为依托，而任何理论框架能够存续必然拥有独立的逻辑结构，那么准确地选择逻辑起点就成为开展科学研究的基础条件。

从字面上看，有关政策执行力的研究涉及两个方面的内容，一是公共政策，二是执行力。目前国内外学者对公共政策研究的逻辑起点问题已经有所探讨。孙长青等人将公共利益看作政府公共政策的逻辑起点，指出政府通过公共政策对各种相互冲突的利益进行平衡，以符合大多数人的要求，因此公共政策将政府利益的实现融于人民利益的实现之中。田千山等人则认为公共政策研究的逻辑起点应来自民意，即政策的制定和执行均应以完善民意表达机制为根本。此外金莲等人针对陈庆余等人“公共政策的逻辑起点是弥补市场失灵”的看法，提出了互补性解释，即将公共政策的逻辑起点概括为公共问题。吴晓峰等人则提出政府利益是公共政策的逻辑起点，认为从中国的国情出台，政府公共政策首先是满足政府自身的利益诉求，当政府利益与社会利益激励相容时，才能够满足公共利益的需求。综合上述观点可以发现，学术界对于公共政策研究逻辑起点的观点普遍集中在需求端，无论是利益诉求，还是问题解决，其根本仍然是需求的满足，然而对于需求的来源及方向，现有研究则存在分歧，对全社会总体需求与政府自身利益需求之间的自洽性，尚未形成深入的说明。

政策执行力研究的另一项重点内容是“执行力”，尽管2006年以来执行力研究在我国学术界获得较为热切关注，然而从逻辑起点的角度对执行力这一概念加以探讨的直接成果较少。正如黑格尔所言，逻辑起点是一项理论的起始范畴，是决定用什么作为一门科学的开端的问题，也是任何理论研究都存在的一个最根本的质之界定。逻辑起点通常表现为起始概念，因此面对执行力研究的逻辑起点何在这一问题，必须对其概念的由来加以回溯。

当前关于执行力的研究主要以西方管理科学为源头。从本质上看，拉里·博西迪和拉姆·查兰提出的执行力概念是对以亨利·法约尔为创始人，经詹姆斯·穆尼、拉尔夫·戴维斯不断完善，直到哈罗德·孔茨发展壮大的管理过程学派一脉相承的延续，他们将执行力看作贯彻企业战略意图，完成预定目标的能力，与孔茨五大管理原则中的计划、组织、控制等密切联系。托马斯和伯恩在《执行力》一书中将执行力界定为“一整套行为和技术体系”，而运用这一体系将帮助企业获得竞争优势。詹姆斯·布里克利在《执行力：组织设计的核心》一书中提出具备执行力是组织永续生存的必要条件。时希杰则基于组织结构层次的不同，将执行力分为上层执行力，即根据外部环境变化，适时适当做出正确决策的能力；中层的执行力，即理解并组织实施上层决策的能力；以及基层的执行力，即按时保质保量完成工作的能力。现有文献显示，在基本概念上执行力仍然被看作一项管理能力，如彭志强、邓纯雅等人的观点强调人的意志力，将激励作为执行力的逻辑起点，时希杰的执行力概念则将管理层级理论融入其中等。

尽管从概念出发，执行力研究的逻辑起点与管理科学研究的逻辑起点具有共通性。然而管理科学研究的逻辑起点在哪里，目前学术界探讨得较少，邢芳敏等人结合逻辑哲学和资本论的框架，将管理学的逻辑起点定位在“协调”，但是这一观点并未能对控制、组织等管理职能为什么不能成为管理学逻辑起点的原因作出清晰的解释，因此在内部逻辑自洽性上有所不足。尽管如此，对于执行力研究来说，充分了解其与管理科学的关系对于明确辨析其逻辑起点，仍然具有非常重要的作用。(www.xing528.com)

政策科学中的执行力问题既不同于企业执行力，也与公共政策科学有所差异，应该说它是一项跨越执行力与公共政策科学的研究范畴。而从这一认识出发，政策执行力的逻辑起点来自管理科学和政策科学的交汇，进而言之由于公共政策的执行是公共管理部门影响社会群体行为的直接因素，同时不同政策的执行也存在显著的相关性，系统管理思维、新制度理论思想等均在政策执行力中有所体现，因此政策执行力研究的逻辑起点在于“建立公众需求为导向的，具备创新思维的企业型政府”。

在充分认识政策执行力研究逻辑起点的基础上，可以进一步对其基本概念加以辨析。政策的执行是连接政策目标和政策结果的中间环节。作为政策科学的重要组成部分，政策执行研究始于西方国家，但是在相当长的时间中，人们关注的重点在于政策制定的过程，而对制定出来的政策是否得到良好执行则缺乏应有的重视。在20世纪60年代左右，一些组织理论研究已经对公共机构如何运作政策的问题进行了探讨，主要包括Kaufman，Derthick，Bailey Mosher等人，但是作为一种新的研究方向，政策执行研究兴起于20世纪七八十年代。1973年美国政策科学家怀尔达夫斯基（A·Wildavsky）和普利斯曼（J.L.Pressman）在对“奥克兰计划”执行情况进行跟踪的基础上，撰写了研究报告《执行》，该报告以美国联邦政府在加利福尼亚州奥克兰进行的人力资源培训计划为案例，分析了该计划在执行过程中面临的种种问题，并对其最终为什么会失败提出独到的论述，即该计划之所以没有能够按照政策执行者的设想那样执行，根本原因在于其执行方式选择的错误，尤其是在“联合行动”过程中存在的众多困难。怀尔达夫斯基和普利斯曼的工作在公共政策领域引发了研究政策执行的潮流，这一潮流持续了近20年，西方学者将政策执行看作一种行为科学和动态过程，更加关注理性化的政策制定模型与实际政策效果之间的不和谐现象，其研究的根本出发点是“政策为什么会失败”这一问题。进而为20世纪80年代掀起的“政府再造”运动提供了强大的理论支撑作用。

从现有文献来看，国外研究并未明确提出“政策执行力”这一概念，较多采用的是“政策执行”的观点。James·P·Lester将政策执行归结为实施人员、组织、实施程序和实施的技术工具共同实现政策目标的过程。这一界定基本上代表了国外学者对政策执行概念的看法。在我国，自温家宝总理分别在2006年和2007年《政府工作报告》中提到“增强政府执行力”以来，部分学者开始运用“力场”分析方法，对政府职能、行政行为以及公共政策的内涵、过程等进行深入解析，从而延伸出一系列相关的概念，主要包括“政府执行力”“政策执行力”“行政执行力”“制度执行力”等等。上述概念之间侧重点各有不同，目前的研究缺乏对其区别与联系的探讨，正如张旭昆所言，正确的分析源自清晰的概念，为了更好地说明政策执行力研究的逻辑起点问题，对上述几个重要概念分别进行梳理如下。