科普对象：中国基层实践

“基层”一词在百度百科中用“base course”作为其英文对照翻译。它原指设在面层以下的结构层，包括填充层、隔离层、找平层、垫层和基土等，主要承受由面层传递的车辆荷载，并将荷载分布到垫层或土基上。当基层分为多层时，其最下面的一层称底基层[4]。社会学意义上的“基层”所对应的英文词汇是“grass roots”，在英文当中其一般释义为农业区、基层、基础等，是指社会各个阶层、各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接，也可以引申至普通民众阶层，近来，将其直译为“草根”的用法也越来越常见。从国家的政权组织结构来看，基层是国家政权的最低一层，在农村是乡、镇、村，在城市是区、街道、社区；从社会学的视角来分析，基层则是社区，按照人口聚集程度和职业构成的不同，社区又可以划分为城市社区和乡村社区；从管理学的角度看，基层是管理的最低层次，是直接面对管理对象的一个管理层次。

1.对基层概念的使用

基层概念在我国的学术研究中虽被广泛使用，但具体所指并不统一。如张旭光在《北京城市基层管理体制的历史变迁及相关个案调查》中，将街道办事处、居委会和社区作为其基层管理体制的基本对象[5]。谢金林在探讨城市基层权力的变迁过程中，用单位制、街区制、社区制的制度的沿革来概括城市基层权力体系结构变化[6]。城市基层社会管理一般都指的是社区和居委会的管理体制。城市基层社区组织则指社区居委会[7]。随着我国政治经济体制改革的不断深化，目前，城市的社区建设已经成为城市基层组织管理的最新形式。靳利华在对国内外农村公共服务中的农村基层组织研究中，将农村的基层组织定义为在农村设置的，国家、社会管理体系中的最低层次，直接为当地居民提供管理、生产、生活等服务的社会实体单位[8]。包括最低层次的政府组织在内。

张备在其博士论文《城市基层政府公关服务职能与公众期望契合研究——以深圳市龙岗区为例》中对基层政府概念的界定是“所谓基层政府就是离当地居民最近，最熟悉当地情况，最了解当地居民的那一级的政府，基层政府直接负责政治管制、经济发展、公关服务等职能”[9]。也就是说，基层政府作为管理主体，与被管理者——当地居民之间没有中间环节，属于直接管理。这是基层政府同其他层级政府相比最根本的区别。各国的基层政府所指因其政权组织结构不同而有所不同。在美国，市一级的政府就是其最为基层的政府。法国的基层政府是市镇。在我国，基层政府一般是指县（县级市）、区级以下，包括乡、镇政府。马卫红、桂勇在转型期的中国社区基层组织框架的变迁的研究中，将中国特色的基层社会控制模式的演变概括为由“国家-单位-个人”的基层控制系统，向“国家-社区-个人”的基层治理模式的部分转变[10]。在对中国期刊网中以“基层”为主题词进行搜索时，可以发现在以基层为研究范围进行限定的论文中，如关于基层民主、基层法院、基层参与、基层自治等的研究，基层的概念大多都对城市、农村两种情况进行了区分，而其具体所指也基本相同。关于基层的概念在不同的研究领域中都有具体的指称对象，如在政权组织结构、经济组织结构以及在社会组织结构的研究中，基层的含义可以大致归纳为以下几种情况。

①基层政权组织。在国家的政权组织的四级政权管理体制中，由区政府、街道办事处、居委会三级组织构成了城市基层的政权组织结构。其中，区政府是基层权力机关，街道办事处是区政府的派出机构，居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。

农村的基层政权组织结构经历了三次大的变革。1950～1953年，实行乡与行政乡的并存制度；1954～1957年，撤销取消行政乡建制，统一为乡、民族乡建制，自然村是农村管理的基本单位，由村党支部和上级下派工作共同行使村庄社区公共治理权力；1958年，原有的农村基层政权被全部改造为政社合一的农村人民公社。公社下设生产大队和生产队，在公社领导下开展农业生产活动。集体化后的农民失去了经济自主权，成为依附于农村集体的“社员”，而农村集体则成为以公社为中介受国家管理的“单位”。1978年以后，实行家庭联产承包责任制，部分地将农民从集体单位制中解放出来，然而城乡户口的二元化管理，仍然在很大程度上制约着农民的流动。

在城市的基层政权组织建构中，也大致经历了三个历史阶段。1949年首先取消了的旧的城市保甲制度，在街道建立各种形式的权力机关，如街道人民政府、街公所、街道办事处等。1954年以后又把街道一级政权统一规范为街道办事处，作为设区城市的区人民政府或不设区的城市政府的派出机构。在街道办事处下面，设立街道居民委员会，居民委员会是群众自治组织，但经费完全出自国库，居委会实际成了城市基层政权的“腿”，承担基层政权交付的很多事务，具有“政权组织”的特征。其中，在1958～1960年之间，城市也曾兴起过人民公社之风，但由于城市组织结构的复杂性，这一尝试只坚持了2年多就宣告解散，恢复到了街道办事处和居民委员会组成的城市社区组织结构。1980年后，随着社会结构的变迁，街居制的基层划分模式向社区制的基层划分模式的转变。居民委员会作为政府的“腿”的职能与社区管理委员会的整合，部分地完成了基层社区的去行政化过程。

②基层经济组织。在计划经济时代，为了确保国家计划得到实施，几乎每一个公有制经济组织都被纳入国家政权行政层级管理体系之中，经济组织的各级管理人员获得与政府政权管理体系相对应的行政级别，具有国家干部的身份。即使是农村的集体经济组织也不例外，按照“政社合一”的管理体制获得一定的行政级别。因而，此时的经济组织层级划分与政府的政权层级划分体系相一致，基层经济组织与基层政权组织的管理模式相一致。基层单位是指注册在省级以下政府相关管理部门的单位，或者在经济实体中其管理人员的行政级别相当于省级以下行政级别的单位。改革开放后，新的经济组织中的层级划分依然沿用以前的层级划分模式。也就是说，通过经济实体成立初期的审批权、管理权等权力的隶属关系中，可以对经济实体的基层部分进行划分。即获得省级以下的政府相关管理部门审批、注册并受其管理的经济实体，都属于基层。在省级及中央注册的经济实体，主要是国有企业，其管理模式在很大程度上仍然沿用改革前的行政管理模式，因而省级以下的隶属部门属于该经济实体的基层部分。如中国石油天然气集团总公司中，集团公司、板块公司以及各省、直辖市的分公司，属于管理单位，而各地市、区、县的分公司则属于中国石油天然气集团公司的基层单位。

③社会组织中的基层概念。传统的社会组织随着政府管理体制改革和市场经济发展的需要逐步壮大起来，然而，由于受到政府的科层管理模式的影响，各类社会组织在组织成立以及具体运作的过程中，仍然受到政府的监管。根据监管部门的层级不同，社会组织也存在与政权管理模式相对应的科层制的特征。按照1989年《社会团体登记管理条例》的规定，全国性的社会团体在两个以上省、自治区、直辖市开展活动，其登记管理机关是国务院民政部，其业务主管单位应当是中央一级的党政机关及国务院授权的机构。地方性社会组织则由所在地人民政府的等级管理机关负责登记管理，其业务主管单位则是所在地党政机关及同级人民政府授权的机构。也就是说，所谓的基层社会组织是指省级以下由地方政府注册管理的社会组织。在各类基层社会组织中，社区成为其中参与人群最多、涉及范围最广、承担社会职能最多的社会组织之一。在中国城乡基层管理体制改革中，社区的建设通过培训居民自我管理模式，参与城市治理，构成了社会组织中基础的组成单位。

④城市社区与农村社区。改革开放以来，我国的基层组织结构也发生了很大的变革。在城市中，原先由政府和单位共同行使管理职能的城市管理模式逐渐转向政府、社会和企业共同协作管理。城市社区建设是我国20世纪90年代初为适应经济体制改革和城市社会管理体制改革而提出的。由于经济体制改革导致了原来“企业办社会”的状态发生很大的变化，原先由国有企事业单位负责的一些社会管理、社会服务的职能现在从单位制的管理体制中分离出来，城市社区将这些分离出来的社会职能接管下来。为适应体制改革的需要，街道办事处体制也逐渐进入改革的范畴，2001年青岛首先成立首家街道层面的社区自治组织，我国城市的基层政权正逐步向社区治理模式转变。

20世纪90年代初开始的社区建设试点工作，以及在2000年中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，提出了由地方党委和政府指导，民政部门牵头，有关部门配合，社区居民和社会力量广泛参与的新的社区建设工作体系，开始了由政府推动的社区建设工作。(www.xing528.com)

1949年后，我国的农村改造实行社会主义的集体主义，集体所有制通过政治的方式将原先分散的农民集合起来从事集体劳动和政治活动。通过人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的政社合一的体制，统一纳入到了国家的政治管理范畴，进而实现对农村社区的管理。然而，由于村落是具有悠久传统的共同体，因而即使实行了政社合一的管理体制也仍带有社区的特征。

2.中国语境下基层概念的特点

在中国的语境下，基层概念是具有相当的不确定性，其含义要随说话的语境而定。但在人们的日常理解中，在特定的语境下，又不存在特殊的障碍。大致可以说，是在一种层级的意义上，相对于上层的组织结构而言所指的下一层组织结构。因而，我们可以将其若干特点尝试总结如下：

①特指性。在我国的社会语境下，基层似乎是一个专有名词，如基层法院、基层干部、基层党组织，下基层等，基层工作经验在一定程度上也具有特指的性质。在党团组织体制下，基层有隔一层的含义指下级管理部门的下级管理部门，如省级党、团委的基层单位，就是所辖市下面的旗、县、区以下的党、团委。又如，在我国的公务员考试中，要求有基层工作经验报省级公务员岗位，如果报名者的工作经验是市一级的企事业单位中的工作经验的话，则不被认为是基层工作经验，只有在旗、县、区一级的工作经验，才可以算是基层工作经验。

②相对性。基层概念具有相对性。相对于省级部门，地市级组织就属于基层组织，而相对于地市级组织，县、乡组织就是其基层组织。以国家税务系统为例，相较于省级税务管理部门而言，地市级的税务管理部门就属于基层部门，而在城市级这一级中，又将所辖的县、区一级的税务管理部门称为基层管理部门，而县、区一级的税务管理部门又将其所辖的街道、村一级的税务管理派出机构，称为基层。也就是说，相对于比自己低一层级的组织机构，上一层级的组织机构就可以用基层来对之称呼。

③专有性。在中国的语境下，基层又具有一定的专有性，如基层党组织的概念，按照党章规定，是指在工厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军连队和其他基层单位设立的党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。此外，由于党的群众路线决定了在党领导下的政权组织非常重视基层工作。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会将“基层群众自治制度”写入党代会报告，并与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴。胡锦涛同志《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》指出：“人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等是基本政治制度。”[11]可以说，基层在党的组织体系中具有一定的专有性。

综上分析，在科普活动中，“基层”被定义为面向在社会组织结构意义上最底层的、直接面对公众的科学普及的概念。其实，类似的研究，如面向社区的科普等，已经有了较为专门化的工作，例如前几年出版了《社区科普与公民素质建设》，但相对于基层科普，社区科普还有更加特定的指向。在这项研究中，作者曾专门指出，社区科普，“从广义上看，主要是指在城区（县）、街道（乡镇）和社区（行政村）地域范围内实施的科学教育、传播和普及；从狭义上看，是指在社区（行政村）地域范围内实施的科学教育、传播和普及。而对于后者，又更多地侧重城市居委会辖区范围内的实施的科学教育、传播和科普”[12]。

由此来看，这里面还是存在着一些差异，因为这样定义的社区科普，其一，是侧重地域性，而非侧重直接对公众的面向；其二，尤其是在这种狭义的定义中，更侧重城市社区的科普；其三，是在其内容上，更倾向于官方的、形式化的传统科普。

相应地，按照我们的定义，可以说，社区科普是基层科普的一种，而基层科普则是一个包括的范围更大的概念。它尤其特指直接面向常规语义中基层的公众的科普，而非在基层概念的相对性意义上指上级组织机构面向下级组织机构的科普工作。同时，它自然也不仅限于城市。在农村的最基层，直接面向农民的各种类型的（官方的、民间的，传统的、新型的）有科普意味的活动（包括像科技下乡、农技推广等），也都可以包括在基层科普的范围里。