主要国家城市更新：居住隔离问题研究

英国是最早开始城市化的国家之一，其真正意义上的城市更新始于20世纪30年代的清除贫民窟计划。1930年，英国工党政府制定格林伍德住宅法，采用“建造独院住宅法”和“最低标准住房”相结合的办法，要求地方政府提出消除贫民窟的5年计划。在清除地段建造多层出租公寓，并在市区以外建一些独院住宅村。这一法规首次提出对清除贫民窟提供财政补助。英国政府建立了城市开发公司（如伦敦道克兰区发展公司），隶属于环境部，由国家政府直接考虑并委派官员负责，不受地方管制。其主要负责土地开发的前期准备工作，如强制收购、土地整理等，将土地出售给合适的开发商。同时培育资本市场、土地市场和住宅市场等，利用国家公共资金的投入和一些优惠政策，刺激更多的私人资金注入指定区域。英国城市更新的初期是政府主导，政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。随后，政府和城市开发公司设立企业区，通过优惠政策鼓励私人投资，并把投资从富裕地区引入旧城区的开发与建设中。1980年，英国颁布了《地方政府、规划和土地法案》，在立法上确定了城市开发公司的目的是通过有效地使用土地和建筑物，鼓励现有的和新的工商业发展，创造优美宜人的城市环境，提供住宅和社会设施以鼓励人们在这些地区生活、工作。自此，英国政府的城市更新政策也有了重大转变，逐步发展为以市场为主导、以引导私人投资为目的，最后公、私、社区三方合作，让公众参与到城市更新的过程中，变被动为主动，更快更好地推动了城市更新进程。可以说，英国的城市更新由政府操纵的“自上而下”的方式过渡到了“自下而上”的社区规划方式。

美国的城市更新始于20世纪50年代的贫民窟清理。当时采用的是所谓“消灭贫民窟”的办法。由于当地居民大多无法支付改造后高档住宅的租金，因此被迫外迁。这次城市更新即被雅各布斯称为“只是把贫民窟从一处转移到另一处，更糟糕的是它摧毁了已有的邻里和社区关系”。1962年肯尼迪政府颁布了“11063号行政命令”、1964年9月约翰逊继任总统签署《综合住宅法》、1965年8月约翰逊又签署了《住房与城市发展法》1968年又推出《住房和城市发展法》《新社区法》。有了政府的持续推动，到20世纪60年代末，自大萧条以来一直困扰美国的住房困境大大缓解，但大部分低收入阶层的住房问题始终未能完全解决。美国总统尼克松在1972年签署“分享岁入”法案，标志着联邦政府不再统一指导和开展全国的城市更新项目。同年国会宣布停止城市更新。20世纪70年代的美国城市更新运动基本结束，与此同时，联邦政府鼓励私人资本投资城市更新，提高了地方政府和私人开发商的参与度，大多数城市中心区恢复了昔日的活力。

巴黎城的第一次大变身，是在拿破仑三世时代。当时的巴黎改造计划由奥斯曼男爵统领，这一计划最主要的审美取向是以“大”为美。奥斯曼拆除了大量的旧建筑，像切蛋糕似的开辟出一条条宽敞的大道。这种设计具有前瞻性，基本奠定了今天巴黎的城市格局。但是，奥斯曼的计划也对巴黎古老的历史建筑和城市风貌造成了严重破坏。到了20世纪60年代，巴黎开始了第二次改造。这次改造不再在老城区上“动刀子”，而是通过建设新城区，将工业、金融业等行业迁出中心区域，并通过修建配套工程、高等级公路、高速地铁等措施，将巴黎市与巴黎大区联系起来。大批远离市中心的高层住宅拔地而起，被人们戏称为“兔笼”；受到蓬皮杜总统“巴黎要适应小汽车”观点的影响，环绕巴黎城的高速路也很快通车。这些改造虽然解决了人们的居住难、出行难的问题，但也产生一系列问题。巴黎郊区公共交通欠发达，而私家车进城则导致市中心拥堵严重；“兔笼”未考虑能耗问题；部分区域入住的多数是低收入者和移民，在贫富差距拉大的同时，居民与主流社会也产生隔阂。(www.xing528.com)

“二战”后，日本的城市更新活动大致以十年为一个发展阶段。20世纪60年代，日本进入快速城镇化时期，带动了大规模的住宅区再开发和新城建设，以及以绿地和广场为代表的公共空间建设。进入20世纪70年代后，开始对高速城市化和造成的问题进行反思，开始针对中心区密集地进行整治，开展社区营造和城市复合技能培育等工作。在80年代，日本的城市更新发生了从量到质的变化，注重规划分权和城市化质量，结合轨道交通引领城市更新、对第一代新城和集中式住宅进行改造，对公共空间进行精细化设计。90年代期间，“调整、合作、联合”的规划体系逐渐建立起来，民间主体和资本被引入城市更新中。进入21世纪之后，日本开始进行可持续都市营造，在国家战略层面上推动城市更新，注重地域价值的提升和生态空间的建设。从内容上看，日本的城市更新出现了“都市再生”和“地域再生”两条路径。其中，都市再生是日本为了应对全球化背景下的城市竞争，对大都市核心地区进行再开发，具体包括城市核心区的再开发、新旧混合地区的再开发和城市建成区的逐步更新。与面向全球化的都市再生不同，地域再生主要针对国内人口减少、城市收缩等社会现象，以多元价值观念为导向，进行一定地域范围内的社区活化和管理，包括对老化社区更新和传统商业区更新。

总体来看，西方国家城市更新的实施不仅美化了城市形象，为城市发展拓展空间，而且有效防止了城市退化现象，增强了城市中心的吸引力，还带来了一定的经济和社会效益。从城市更新的发展来看，西方国家都经历了从大规模的清除贫民窟运动到中心区商业复兴，再到注重整体社会经济效益的过程；西方国家也都从大规模的以开发商为主导的推倒式重建，转向小规模、分阶段、主要由社区自己组织的循序渐进式更新。在实施主体方面，欧美国家基本都经历了从中央、地方政府为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和考虑城市更新开发的过程。在此过程中，政府成立相似职能的组织对城市更新授权，执行政府的财政措施，对授权区的土地、基础设施进行经营开发，实现更新改造的目标。当然，在实施城市更新过程中，西方国家也遇到了多种多样的问题。例如，城市更新破坏了原有的社会关系，加大了基础设施建设压力，无法解决影响城市整体功能发挥的制约因素，城市建设单一化、缺乏多样性，损害了社会公平，加剧了城市与郊区、社会不同阶层的隔离与不平等。