公共组织理论第二版：发展趋势

随着社会经济环境的发展和生活方式的改变，以及经济全球化和知识经济的到来，公共组织生存的外部环境发生了巨大的变化，使公共组织面临着诸多挑战，也带来了许多机遇。如科学技术的飞速发展带来了公共组织的电子化、网络化，提高了公共组织的办事效率。又如: 随着教育水平的提高，公共组织人员的整体素质也普遍地提高，为公共组织的发展注入了新的活力。公共组织内外部环境的变化使未来公共组织呈现出以下发展趋势:

1. 公共组织结构由原来多层级向扁平化发展

传统的科层制组织是以工业革命为背景产生的，盛行于工业社会，以理性和效率为目的，消除人的情感因素对组织运行的影响，形成了一种刚性的官僚系统。对不断产生的新问题倾向于以条块分割的专业化单位加以解决，导致公共组织内部层级增多，机构膨胀，职能交叉重叠，带来了许多弊端。

因此，公共组织迫切需要减少管理层次，扩大管理幅度，以顺应时代的变化。组织结构向扁平化发展的趋势越来越明显。结构扁平化有利于上下级之间的有效沟通和信息的及时传递，使公共组织对外界环境的变化作出迅速的反应，提高组织效率。同时，现代信息技术日益完善，克服了时间和空间的限制，使信息能够快速传播; 现代信息技术处理和通讯的发展，使公共组织能够对大量复杂信息进行快速而及时的处理和传输。这些极大地节约了时间成本，简化了工作程序。同时，下级能够直接与最高层进行沟通，大大提高了组织成员的独立工作能力。但由传统的金字塔式层级结构向扁平化组织结构转变，也带来了许多的问题，存在局限性。例如: 由于公共组织结构中间层次减少，为加快信息的传递速度，上级对下级进行直接的控制。为了提高管理效率，降低行政成本，必然会精简层级。同时，结构扁平化授予下级充分权力的同时，也加大了管理者的管理幅度，上级领导机关顾不过来时，会影响管理工作的有效性，也会影响整个组织的发展。

总之，时代在变，公共组织结构也需要变。虽然扁平化组织结构也有不完善之处，但是总的来说是适应时代发展要求的，会成为公共组织结构的发展趋势之一。

2. 公共组织运作柔性化

为了充分利用组织资源，增强组织对外部环境的适应能力，公共组织运作越来越趋向于“柔性化”，这一发展趋势使得“标准化的刚性组织日益被灵活精干的柔性组织所取代”[2]。

柔性化的公共组织表现为以下几点: 一是适度的专业分工。在传统的科层制组织中，倾向于高度专业化分工，而且组织规模越大分工越细，使得组织层级增多，机构臃肿，行动迟缓，增加了行政成本，不适应现代社会的发展。而柔性化的公共组织在运作过程中的可调整性以及对环境变化、战略调整的适应能力，使整个公共组织的效率得以提高。对公共组织的专业进行适当的分工，组建大量的综合部门，减少专业性机构，有利于减少部门之间的摩擦，保持公共组织自我维持的工作量。二是加强组织内的顾客关系，即改变传统的职级间的权力关系，提倡“水平管理”，以克服垂直管理的缺陷。因为在传统的公共组织中，就各部门而言，在组织运作过程中依靠的是行政权力，使各部门为实现组织目标而努力; 就组织成员而言，则存在较强的等级观念而使组织行为受诸多制约，这些是不利于公共组织发展的。但通过组织柔性化运作，使各部门之间成为相互提供服务的顾客关系，而不是仅仅依靠行政关系，在一定程度上有利于解决人性平等的问题。三是“小政府”运作模式。即公共组织可以将自己承担的某些社会事务通过市场交给有资格和有能力的社会机构承担。随着社会的发展，一些不具有公共权力的社会组织也逐渐发展和成熟起来，公共组织不必像过去那样大包大揽，可以采用“小政府”运作模式，注重服务质量的提高。四是充分发挥中介组织具有的某些类似的功能，使之辅助或替代公共组织从事某些社会性事务工作，发挥其对公共组织的辅助作用。中介组织不仅有利于缩小公共组织的管理规模，而且可以利用自身的特殊性来弥补公共组织的不足。

3. 学习型组织备受重视

1980年彼得·圣吉在《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书中对学习型组织作了如下定义: 学习型组织是指通过培养整个组织的学习气氛，充分发挥组织成员的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、持续发展和变革的组织。由此定义可以看出“学习型组织是一个具备不断调整与革新能力的组织”，而公共组织正需要这种不断调整与革新的能力。因此，学习型组织在公共组织中日益受到重视并得以应用。

在学习型组织中，组织成员彼此坦诚相见，提出的计划或方案也能得到他人的认同，了解组织如何运作等。斯蒂芬·P. 罗宾斯总结出学习型组织有以下五个特征:[3]一是存在一个大家一致同意并共享的方案; 二是组织成员抛去解决问题或工作的陈规陋习和老脑筋; 三是组织成员把所有组织的程序、行动、功能以及与环境的互动作用看做一个相互联系的系统中的一部分; 四是组织成员彼此坦诚交流 (跨越水平与垂直交流)，不用担心受到批评与惩罚; 五是组织成员从个人以及部门的利益王国中走出来为组织中共享的方案通力合作。

学习型组织在公共组织中的应用可以为公共组织带来以下几个好处: 一是可以打破由于专业分工的重重阻隔，使组织内的部门相互独立，失去有机联系的局面，使组织成员“从个人以及部门的利益王国中走出来”，围绕公共组织的发展而通力合作。二是由于组织各部门为了争取有限的利益资源而过分强调竞争，削弱了相互合作的关系，“应该合作与共享资源的时候却各自为政”，而且管理层人员各执己见，互不相让，增加了公共组织内耗，不利于公共组织的发展。学习型组织则强调抛除工作中的陈规陋习，组织成员彼此坦诚交流等都值得公共组织借鉴。三是原有公共组织中存在的只注重如何解决问题，而不关心问题是如何产生的现象，阻碍了组织的变革和持续发展，“鼓励组织成员为了灭火绕着圈跑，而不查清并阻止火源”，而学习型组织则主张组织成员抛去过去解决问题的老脑筋，把“所有组织的程序、行动、功能以及环境的相互作用看做一个相互联系的系统中的一部分”，避免陷入只关注如何解决问题，不管新问题是如何产生的怪圈。

那么对公共组织而言，如何组建学习型组织呢? 在这里我们可以借鉴斯蒂芬·P. 罗宾斯给出的三条建议:[4]

(1) 制定一个战略方案。管理层应该明确其改进、革新即持续发展的目标。

(2) 重新设计组织结构。原有的结构会对学习造成巨大的障碍。通过削减阶层，合并或减少部门，增加具有交叉性的团队，可增强内部联系与合作，促进人际交流。

(3) 重建组织文化。学习型组织的特征受文化的价值观、开放度及其成长的影响。管理层通过所说的 (战略) 及所做的 (行为) 为组织文化定下了基调。管理人员必须具备敢于承担风险和勇于承认错误的品质，管理层应该注重功能性冲突的作用。

归根结底，在公共组织中组建学习型组织，应尽量减少组织内部的管理层次。因为学习型组织是以信息和知识为基础的组织，管理层次过多，不利于信息的传递和组织成员之间的相互沟通，除此以外，公共组织还应注重塑造组织的学习文化和学习气氛，培养组织成员的学习习惯等。为了更好地促进公共组织学习型组织的建立，还应注重同外界的联系，“积极地向外界学习，组建知识联盟，有助于组织之间的学习和知识共享，使组织能够开展系统思考”。[5]

4. 团队组织日显重要

随着社会的日益多元化，传统的自上而下的管理模式越来越不适应环境的变化了，不但等级森严，而且使组织成员丧失了主动性和创造力，使整个公共组织缺乏生机和活力，反应迟钝。团队组织则强调在工作中的参与性，注重个体在团队中的价值，并最大限度地满足个人发展的需求，激发员工的积极性。因此，团队组织在现代公共组织中越来越受到重视，并发挥着重要作用。

与传统公共组织比较而言，团队组织具有以下一些优势: 一是有利于提高公共组织的工作效率。竞争环境的日益复杂，传统的公共组织仅依靠固定的规章制度显然已经不能及时有效地应对突发事件。二是随着组织对人员越来越重视，增加了组织成员的强烈参与感，有利于充分发挥组织成员的工作能力，激励员工参与决策。团队组织能根据组织成员能力、技能的不同，根据特定的目标和任务，将不同的成员有效地组织起来，解决问题。除此以外，团队组织作为一个相对独立的组织形式，组织成员可以参与决策，在某种程度上，可以降低组织决策的失误率，以便对快速变化的环境及时做出反应。三是有利于降低组织成本。团队组织尽量做到人尽其才，技能互补，避免人力资源的浪费，有助于降低公共组织的人力成本。四是有利于形成良好的组织文化。对组织成员而言，团队组织对组织成员的心理素质要求极高; 对团队组织领导而言，则要求其有高超的管理艺术和卓越的战略眼光，而这些是形成良好的组织文化必不可少的条件。

团队组织也存在着不少的缺陷。例如: 团队组织要求其成员具有高度的自律精神，否则可能会因组织成员缺乏自律和公德而不能实现组织目标。在团队组织的规模上也有很大的限制，若团队人数过多，则可能会出现缺乏明确性、彼此认同的问题，而且灵活性和组织成员的责任感也不如人数少的团队组织强。另外，团队组织需要成员投入过多的精力来关注成员间的关系、职务分配、筹划、认同等，以维持团队组织的正常运行等。

5. 公共组织信息化

现代的信息技术和通讯技术在公共组织中的运用，带来了公共组织管理方式和制度的变革，以弥补传统公共组织管理和服务的不足，提高公共组织的管理水平和服务质量。公共组织信息化给公共组织带来巨大的影响，表现为:

(1) 公共组织信息化变相延伸和增强了公共组织成员的体能，开阔其眼界，提升了组织成员的分析、判断和解决问题的能力，也节省了组织成员的时间和精力。

(2) 公共组织信息化在做出决策的过程中，尽最大可能将群众的满意度作为基本标准，改善公共组织决策者的有限理性，使决策更加科学化，更加完善。

(3) 公共组织信息化可以缩减中间管理层，适当地增加管理幅度，以提高管理效率。

(4) 公共组织信息化有利于保存组织重要文件，避免其流失，防止文件记录的原始性、凭证性受到冲击等。

(5) 公共组织信息化有利于公众对公共组织的监督。信息化对公共组织运作过程的透明度提出了更高的要求，公众可以借助网络技术参与有关公共事务的处理过程。同时，公众可以借助信息技术对滥用权力、贪污腐败的个人和组织进行检举和揭发，促使更多的人参与到监督公共组织行为的行列，保证公共组织的廉洁高效。

(6) 公共组织信息化推动了政治民主化的进程。信息化有利于民主文化、法治文化的迅速传播; 方便快捷的沟通渠道扩大了公民的知情权、参与权和监督权。

纵然公共组织信息化为社会和公众带来许多好处，但在我国推行公共组织信息化的过程中也存在着不少的阻力。首先，我国的人口素质差异非常大，不均衡。其次，我国地区大，机构多，且各地区之间的发展极不平衡。公共组织信息化的推行和实施需要有大量的基础设施的投资，但各地区的经济状况差异很大，而且全国职能部门加起来将是一个非常庞大的数字，要想在全国推行公共组织信息化，对于任何国家而言是难以想象的。再次，我国现有的行政文化传统和政治运行体制以及行政操作的非透明化等是与公共组织信息化所要求的分权制和透明化的行政方式相违背的，因此，公共组织信息化的推行必然会受到阻碍。最后，相关法律制度的不完善也可能使公共组织信息化的发展受到许多限制。例如，政府信息公开法、电子邮件的法律效力等都还有待确定。总之，在推行公共组织信息化的过程中。应注重信息资源的整合，协调好信息资源的共享和信息安全的关系。理论联系实际，根据各地区、各部门的实际情况和技术能力来推行公共组织信息化进程，防止“一窝蜂”。

6. 公共组织文化 (Public Organizational Culture) 地位突出

组织文化最早出现于20世纪80年代美国管理学者泰伦斯·迪尔和艾伦·肯尼迪所著的《企业文化——企业生存的习俗和礼仪》一书中，这引发了企业文化研究的热潮。公共组织学者将其引用到公共组织研究中，认为公共组织也应有组织文化，并对公共组织文化作了定义，张建东、陆江兵认为: 所谓公共组织文化是指公共组织在长期的实践活动中所形成的并为组织成员所普遍认同和支持的具有本组织特色的价值观念、团体意识、行为规范和思维模式的总和。[6]

那么，公共组织文化包含哪些内容呢? 有学者作了系统的归纳 (见表13-1)。

公共组织文化对公共组织的各项活动具有重要的作用，主要有:

(1) 公共组织文化有利于增强公共组织的凝聚力。文化是一种极强的凝聚力量，它使组织成员认清组织共同利益与自身的利益密切相关，组织兴衰关系到各自的切身利益，从而以组织的生存和发展为己任，与组织同甘苦、共命运。

表13-1 公共组织文化主要内容

资料来源: 张建东、陆江兵: 《公共组织学》，高等教育出版社，2003年版，第318页。

(2) 公共组织文化有利于塑造公共组织形象。组织文化不仅可以激发本组织成员对组织的自豪感和责任感，而且反映该组织的特色与内涵，对社会、公众以及其他组织产生一定的影响，有利于提高公共组织的知名度。

(3) 公共组织文化激励组织成员为实现自我价值和组织的发展而不断进取。因为优秀的组织文化营造了一种人人受重视、受尊重的文化氛围; 强调以人为中心的管理方法;摒弃了传统的官僚制中只重视工作任务而不重视人的情感的管理方法; 创造出良好的价值观念，在良好的文化氛围中，每个成员的进步或贡献都能得到肯定和奖励，继而产生一种激励机制，使组织效率得以提高，形象得以提升。

(4) 公共组织文化在一定程度上能够弥补规章制度的不足。在公共组织中，为了维护组织的正常运转，必然会制定出许多的规章制度来规范组织成员的行为。但是规章制度再全面，再多，也难以消除组织成员对规章制度的逆反心理和抵触行为。而组织文化可以通过建立共同的价值体系，形成一种软规范，“使组织成员在心理上形成一种定势: 只要外部诱导信号发生变化，就能得到组织成员的积极响应，并转化为行动，以此减弱组织成员对这些刚性约束的心理冲撞，诱导多数成员认同并自觉遵守规章制度，从而使组织内部达成统一”[7]。

(5) 公共组织文化有利于将公共组织目标与组织成员的价值取向和行为取向达成一致，在具体的环境下将个人的事业心和成功的欲望转化成具体的奋斗目标和行为准则，并为实现目标而努力奋斗。一个优秀的组织文化，能够通过共同的价值观和群体意识的培养，使组织成员在潜移默化中接受共同的价值观，并对组织产生认同感，使组织成员与组织成为有机整体。

总之，在公共组织的各项管理活动中，公共组织文化发挥着重要的作用，是公共管理活动坚实的心理和情感态度支撑力量。为了更好地承担国家事务和社会公共事务，公共组织应力图将自己“建设成为一个具有良好精神品位和文化品位的文化型组织”[8]而努力。

本章小结

随着社会的不断发展，外界环境的不断变化，公共组织存在的症结也逐渐浮出水面，例如，公共组织效率低下，机构臃肿，人浮于事，许多部门形同虚设，服务质量低下等。为了适应内外部环境的变化，保证组织的有效运转，必须对公共组织实行变革。公共组织变革是指公共组织根据内外部环境的变化，对组织战略目标、组织结构、管理方式、组织人员、组织文化等进行及时的调整与变革，提高组织绩效，实现组织目标。

公共组织变革并非一帆风顺，存在着阻力。公共组织变革的阻力主要来源于两个方面: 一是个体阻力，二是组织自身的阻力。个体阻力包括: 个体习惯，对收入报酬的担忧，安全感的缺失，对变革不确定性的恐惧等; 组织阻力主要包括: 组织结构惰性，变革对潜在权力关系的重新分配，变革对有限资源的重新分配以及出于对公共组织变革成本的考虑等。对公共组织变革的阻力克服有如下对策: 提高组织成员对变革的参与度，通过教育、沟通消除组织成员的心理障碍，与各利益群体之间的充分协商，强制执行等。

同样，公共组织变革也存在着动力因素，包括两个方面: 一是来自外部环境的动力:如政治、经济、科技、社会文化等因素对组织变革的影响。二是来自组织内部环境的动力: 如公共组织结构层次紊乱，沟通不力，部门主义严重，需要变革; 组织职能重叠，责权不明，内部矛盾激烈，需要变革; 公共组织成员自身需求动机发生变化，推动组织变革等。

公共组织变革作为一项复杂的工程，必须选定正确的变革目标，按照一定的程序来执行，才可能保证变革的顺利实施。公共组织变革基本目标主要有两个: 一是优化组织结构，提高效率，以适应环境的变化; 二是改变公共组织成员的行为和观念，使之适应公共组织的发展。实施变革的基本程序有: 一诊断问题; 二设计变革方案; 三实施变革; 四评估效果并循环。

重视公共组织变革的同时，也不能忽视组织发展的问题。国内外许多学者对组织发展的定义作了精辟的阐述，结合公共组织的特点，将公共组织发展的定义为: 通过对未来社会发展的科学预测，根据内外部环境的变化，对公共组织实施有计划的、自上而下的、全面的变革，以达到提高组织效率和应对威胁的能力。公共组织未来发展的基本趋势: 一是公共组织结构由原来多层级向扁平化发展，二是公共组织运作柔性化，三是学习型组织备受重视，四是团队组织日显重要，五是公共组织信息化，六是公共组织文化地位突出。

案例

浅析顺德区大部制改革的可借鉴性经验(www.xing528.com)

广东省佛山市顺德区2009年9月的大部制改革取得了广东省委、省政府的大力支持，在获得地级市管理权限后，大刀阔斧地进行了改革过程只有三天的大部制改革。其改革速度之快，一度引起人们的关注和议论。作为广东省大部制改革的示范县，它的改革经验已被广东省在全省范围内推广。作为全国县域改革的标兵和示范，顺德此次深化行政体制改革在全国开了先河。顺德区这一“石破天惊”的改革迄今已成果显著，对中国今后县区域改革具有重要示范和标本意义，总结分析其可借鉴性经验显得尤为重要。

大部制改革: 大部门体制，又称大部门制、大部制，一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式，是相对于小部门而言的，通常管理职能较宽，业务管理范围较广，对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以，实行大部门体制的关键，在于实现职能有机统一。

选择顺德作为广东大部制改革试点，主要原因有三: 其一，作为中国改革发展的排头兵之一，顺德现在遇到的问题正是其他地区即将遇到的问题; 其二，顺德拥有雄厚的物质基础、强烈的改革意识和丰富的改革经验，破解科学发展难题的能力强; 其三，顺德历来是改革的先锋示范点，示范效应作用更大。

2009年9月16日上午，顺德召开副科级以上动员大会，大部制正式实施，根据《佛山市顺德区党政机构改革方案》，顺德区的党政机构由41个部门变为16个部门，精简幅度接近2/3。区综合设置16个党政机构，其中: 设置纪律检查委员会机关和党委工作部门5个，政府工作部门10个。其中10个局6个委员会，工商、质监、安全合并，加上知识产权、农业、文化的部分职能，成立市场安全监管局。工商行政管理局将不再存在，新成立的市场安全监管局人财物隶属于顺德区政府。除了国税、公安整体保留，其他受兼并。

具体经验总结有以下五点:

一、确立“省直管区”模式

2009年8月18日，广东省确定顺德为广东全省唯一一个综合改革试验区，在现时建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要佛山市统一协调管理的事务外，其他经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德行使地级市管理权限。顺德作为实行“省直管区”模式的“吃螃蟹者”，在经济发展模式上、管理体制上创新，走出了自己发展特色的路。顺德综合改革试验工作创新主要表现在两个方面，首先顺德被赋予的是明确提出“行使地级市管理权限”，权限上要比“省直管县”大得多。其次，顺德的行政自主权扩大了，今后在城市规划、社会事务管理、公共财政、公共服务提供上还有望可以自行审批，效率上会大大提高。这些是此前“省管县”模式所没有的。

改革一定要敢于打破常规，这次赋予顺德一定的自主权与决定权，给了顺德一个创新求变、自由发挥的环境与条件，给顺德大刀阔斧的改革创造了有利的政策与制度环境。政策先行，给顺德的党政综合改革给予了环境优势，还注入了改革的动力。地级市管理权限的获得对这次的全面改革起到了至关重要的作用。这对于以后其他地区的改革提供了一个思考价值极高的经验。

二、实行党政合署

这次顺德大部制改革，最大的亮点是建立了党政统合的组织架构，从根本上改变了过去党政两条腿的机制。由于职能合并而不是取消，只是换了一个名字，因此也与现行体制不相矛盾。到目前为止，顺德是全国唯一进行了党政统合改革的县，其他地方还没有迈出那么大的步子。

这次改革党政联动一起改，41个党政部门精简为16个大部。比如，宣传部和文体旅游局合署办公，宣传部长兼任文体旅游局局长; 工会、共青团、妇联、工商联、残联等群团组织一起并入社会工作部; 原民政局则一分为二，双拥优抚、基层政权建设和民间组织管理职责，划入新组建的社会工作部，形成了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障的格局。5个党委工作部门，都有一个职能相同的政府机构与其合署办公，做到党政两块牌子，一套人马。这次改革增加了宣传部与文体旅游局、司法局与政法委、社会工作部与民政宗教和外事侨务局的合署办公。

顺德这次跨党政进行职能整合，将区委统战部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商联、残联相关的职责，农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部。顺德是中国2800多个县唯一没有统战部，没有民政局，没有工商局的，这是开风气之先。这从实用和操作角度，把群众工作、统战工作和宗教等工作加强到一个新的部门，不拘泥于名称，无论是从人力、决策、执行，都是加强了社会工作，也是加强了统战工作。

三、实施扁平化管理

此次改革探索建立党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现大部门首长负责制，大部门的部长、局长由区委常委、副区长或政务委员兼任。这使运行机制更加科学、决策管理更加扁平。在这16个职能部门当中就是由党委和政府的主要负责人兼任各个部门的局长，从而简化了很多不必要的程序，有效提高了政府效率。顺德这次改革使区委常委和副区长全部兼任大部门首长，还设立了几个和副区长同级别的区务委员，一起兼任大部门首长。

顺德改革后的创新性运行机制，全局性重大决策集中由区联席会议行使。联席会议成员由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长、区政协主席、政务委员组成。组建区政府政务委员会，政务委员会由区政府区长、副区长和政务委员组成，参加区联席会议决策。政务委员按副处级领导职务配备。这样，顺德将使每个部门在区联席会议上都占有席位，拥有发言权，最大限度地实现决策民主化。在决策方面，除了“一个决策中心、四位一体”领导机制外，组建发展规划和统计局，成立决策咨询和政策研究室。联席会议的决策一步到位地直接由16个大部门落实执行，形成了联席会议—部门—业务科室的扁平化决策执行机制，减少了原来区委常委、副区长分管和区委区政府副秘书长协调的两个环节，缩短管理链条，提高决策、执行的效率效能; 执行方面，实行区级领导、职责分明的部门首长责任制，一方面既压缩管理层级，实行扁平化管理，强化决策的执行力，另一方面可以使区的党政领导更加专业化，集中精力研究推进工作，避免过去分工跨度太大、疲于应付且效率不高的问题。

四、转变政府职能

转变政府职能是行政制度改革的核心。职能是机构的内核，机构是职能的载体。政府机构的设置，必须紧紧围绕政府职能这个内核和经济社会发展的需要来设置。推行大部制改革，不能只停留在简单的加减法，而要“同类项合并”，且要发生“化学反应”。就如顺德区委书记刘海强调，减少机构并不是改革的核心问题，“根本目的是更好地向服务型政府转变，让老百姓办事更方便”。从根本上厘清政府、市场和社会三者的关系，最大限度地释放社会生产力，走出机构改革“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。

我国公共管理部门服务态度差，政府“门难进，脸难看，事难办”的问题是普遍存在的。在这种情况下，政府应建立服务型政府，据公民的需求而不是政府自己的需求来提供公共服务。

改革后的顺德政府把主要精力放在履行社会经济管理者的职责上，加强和改善宏观经济调控，创造良好的市场环境，提高公共服务水平，构建服务型政府。现在，顺德是典型的“小政府，大社会，大经济”，“小机构，大协调，大服务”。

五、推进政策配套改革方案

这次的改革没有以牺牲干部的利益为代价，在人员调整上按照“人员不降级、编制不突破”的原则进行。在具体实施上，顺德区在不突破省核定的各类编制的情况下，采取多种措施来确保队伍的平稳过渡。改革方案用“人随事走”的方式进行，按照职能划分将科室整体平移，因此编制和公务员数量不会大幅度变化，避免挫伤党政管理人员对改革的积极性，为改革进一步减少阻力。

顺德政府还设计了很多方案，成功完成了行政人员的人事安排工作。聪明的顺德人做了一个“发明”，就是在区一级设立“政务委员”，在局一级设立“局务委员”，编制不突破、人员不降级、薪酬也优化，人员安置的困局随之破解。还根据《公务员法》，科员做得好的话，工资可能比局长还高。这个也为改革减少了阻力。

另外，市场安全监管局整合后，创新性提出“网格化管理”的模式，将顺德全区划分为若干个网格综合执法，将六七顶大盖帽有效地合并为了一顶，很好地解决了“多头管理”的问题。事业单位实施分类改革，条件成熟的事业单位与主管部门脱钩，走向市场，政府可以购买其服务。

有人曾说，顺德这次改革主要是1992年和1999年两次综改的延续，新方案提出要将一系列行政机构裁减与合并，主要是将政府、党委和政府中职能重叠的机构进行合并。这认识到，这次改革借鉴了前两次改革的优秀经验: 党政合署办公和合并重叠机构。但是没有看到，顺德这次的大部制改革是以广东省行政体制改革为背景。广东省特将顺德区作为大部制改革的试点，希望把它的试验经验推广到全省，这就决定了顺德区的改革只是广东改革的一颗棋子。但就是作为一颗棋子，恰恰赋予了顺德能在省直管下大展拳脚地进行改革，这就是它区别于前两次改革的方面。广东省这一宏观规划、局部放权做法，是其他地区改革值得深思的地方。

我们说判断一个区域体制改革的方向，要看它是否有利于促进生产力的发展，是否有利于惠及人民群众和企业，是否有利于连续、平稳建设社会和谐等问题，如果能够按照这种方向来推进，我们认为这种改革都能够成功。顺德以打造机构精简、效率高效、服务周全的“小政府，大社会”为改革宗旨和目标，为顺德发展提速更快，服务市民更方便快捷提供政府服务管理平台。顺德的大部制改革至今已有三个多月，虽然改革尚未完成，但顺德的“小政府，大社会”效应已初战告捷。这次机构改革，表面上看是机构的合并，实质上是党政组织结构的深刻变革，是政府职能的重大转变。通过改革建立决策、执行与监督互相制约又互相协调的行政管理体制，为全国县级行政单位改革探路。

(资料来源: 豆丁网，《浅析顺德区大部制改革的可借鉴性经验》，http://www． doc． com/p-660150856405．html)

1. 根据以上案例，思考顺德区大部制改革有哪些经验可取?

2. 在优化地方政府组织结构时应该注意什么问题?

思 考 题

1. 公共组织变革的含义是什么?

2. 公共组织变革的阻力有哪些? 如何克服?

3. 公共组织变革的动力有哪些?

4. 公共组织变革的程序和目标是什么?

5. 公共组织发展的含义是什么?

6. 结合所学的知识，你认为公共组织发展的趋势是什么?

专业名词

组织发展 Organization Development

公共组织文化 Public Organizational Culture

学习型组织 Learning Organization

扁平化组织结构 Flat Organizational Structure

公共组织信息化 Public Organizational Informatization

[1] ［美］弗伦奇等编，阎海峰等译: 《组织发展与转型: 有效的变革管理》，机械工业出版社， 2006年版，第10页。

[2] 冯云廷: 《公共行政组织的变革及其现实性》，载《财经问题研究》，2000年第3期，第9页。

[3] ［美］斯蒂芬·P. 罗宾斯著，郑晓明、葛春生译: 《组织行为学精要: 全球化竞争策略》，电子工业出版社，2001年版，第294页。

[4] ［美］斯蒂芬·P. 罗宾斯著，郑晓明、葛春生译: 《组织行为学精要: 全球化竞争策略》，电子工业出版社，2001年版，第294页。

[5] 张建东、陆江兵: 《公共组织学》，高等教育出版社，2003年版，第318页。

[6] 张建东、陆江兵: 《公共组织学》，高等教育出版社，2003年版，第318页。

[7] 单大明: 《组织行为学》，机械工业出版社，2004年版，第222页。

[8] 张建东、陆江兵: 《公共组织学》，高等教育出版社，2003年版，第319页。