公共组织变革阻力分析方法-《公共组织理论(第二版)》

组织变革作为公共组织适应内外部环境变化，实现组织目标和组织发展的重要途径之一，总是伴随着许多的风险和不确定性，甚至是失误，它涉及组织成员和各部门的利益，必要时还会付出一定的代价。公共组织的稳定性是其重要的特征，变革时必然会打破原有的稳定局面。对公共组织成员而言，会担心变革使自己的地位、职权、薪酬等发生变化;变革的风险性和预期的不稳定性会使组织成员产生某种程度的不安全感，便对变革的前途产生怀疑等。对组织而言，变革可能会打破原有组织的平衡状态，某些地区、部门、团体的利益可能受到威胁等，而使变革遭到这些群体的反对。因此，公共组织在实施变革的过程中，可能会遇到来自个人或组织强大的抵制，使组织变革很难实施和开展，在某些情况下，还可能会导致组织变革的失败。总的来说，公共组织变革过程中，其阻力主要来源于两个层面:

1. 来自个体的阻力

对个体而言，公共组织实行变革可能会让组织成员产生极度的不安全感，尤其是在已有的、稳定的组织体系下，组织成员担心组织变革会使自己失去已拥有的一切; 面对组织变革的不确定性，担心未知的改变会减少已有的利益，进而采取直接或间接的方式抵制变革。个体对公共组织变革的抵制可能来源于以下几个方面:

(1) 个人习惯。人作为习惯的动物，在面对复杂的生活环境时，总是按照自己的习惯对外界事物作出反应。长期生活在一定组织中形成的习惯“可能成为个人获得满足的源泉”。原有生活方式或工作方式改变了，组织中的个体可能不得不改变已有的习惯，造成个体产生某种不安全感而抵制变革。例如: 组织执行变革之前，一些人可能对工作环境、人际关系、工作内容等均已较为熟悉，不再需要过多的学习，也不需要投入更多的精力就能够轻松适应环境; 一旦实施变革，就意味着他们可能要面对新的工作环境，中断与原有同事间的联系，开展新的人际交往，学习新的知识以掌握新的工作内容，等等。这些必须投入更多的精力，不断地学习，才可能适应新环境，胜任新工作。总之，人们一旦习惯于相同的工作，就可能对变革的不确定性产生排斥。但是，如果个体能够认识到改变行为可以获得更多的好处，在某种程度上来说，习惯可能就不会成为个体抗拒变革的一个主要阻力源。

(2) 对收入报酬的担忧。担心变革会引起个人收入报酬的下降是个体抵制变革的又一个原因。生活在现代社会，金钱无论是在实际生活中，还是在人们心目中，都占有非常重要的地位，因为金钱是人们非常重要的衡量标准，尤其是当收入与能力紧密联系的时候。工作任务或工作规范的改变可能引起个体的恐慌，因为在原有的工作状态之下，个体已经掌握了如何干好工作并获得好的评价的技巧和方法，懂得如何与工作环境中的其他个体有效地沟通、交往。组织的变革可能会使已经建立的工作惯例或工作职责发生变化，从而威胁到个体的经济安全。当采用新的管理方法，制定新的制度或者改变现有的组织结构时，个体会担心自己能否适应新环境、新工作，这些会直接或间接地影响到个体的经济收入。总之，一项变革只要涉及减少成员收入时，很可能遭到来自基层和高层的抵制。

(3) 安全感的缺失。对一些组织成员而言，组织实施变革可能使他们对“既有的技术和贡献在将来是否会有价值感到疑虑”，或者“对能否在新形势下很好地适应工作感到疑虑”。[2]例如，一些公共组织实行变革，可能会要求组织成员更换工作，尤其是当组织成员对新工作显得无能为力时，就会产生莫名的恐惧感，进而会对自己的能力产生怀疑，最终导致无法胜任工作。还有一些组织变革如果引起工作环境或技术上的变动，也可能会引起一部分人的反对。其原因是工作环境或技术的变革可能会引起人际关系的变化而使组织成员缺乏安全感。如果原有工作方式让个体感到舒适和安全，变革就可能会使原来安全的事变得不安全了，也会遭到抵制。

(4) 对变革不确定性的恐惧。由于公共组织变革的结果不可能精确地、科学地预测或衡量，改革可能产生许多未知的事物。面对未知的事物，许多人会感到焦虑和恐惧，而公共组织变革总是伴随着许多的不确定性。例如，组织成员不清楚变革后自己要做什么，能做好什么，要面对什么样的同事、上级; 如果开始一项工作，自己的能力是否能够胜任这项工作; 如果被分派到另外一个地方工作，又会有什么事情发生: 会适应新的工作环境吗? 会与新同事友好相处吗? 如果拒绝工作调动，上级领导会怎么看? 等等。面对这些不可能事先知道的假设，大多数组织成员会感到不安和恐惧，甚至产生强烈的威胁感。因此他们可能会抵制被分配到新的工作岗位，或者抵制改变自己原有的工作职责等。

(5) 价值观的影响。在公共组织中，组织成员长期生活在相对稳定的环境中，一些人难免容易形成按部就班、因循守旧的思想。还有些人害怕变革，认为“一动不如一静”，求稳怕乱，不愿意承担变革风险，特别是一些领导人抱有“不求有功，但求无过”的心态等，都会成为公共组织变革的阻力。另外，人作为群体性的动物，一个部门，一个科室中的共同成员之间不仅存在工作关系，也存在着一定的社会关系，如成员间相互交往以及由此而形成的共同的价值观和行为等。这种关系一旦建立就很难改变。如果某项变革的实行破坏这种社会关系，并且与共同成员的价值观念或行为规范产生冲突，组织成员为保持其完整性和固有的平衡，就必然会强烈地抵制变革。加之变革是一项充满曲折和风险的工程，需要投入很多的心血和精力，以及敢于变革的勇气，才有可能取得成功，如果有些组织成员害怕变革，不愿吃苦，花力气，就不会支持变革? 若变革中碰到困难，一些思想保守的人就可能会以“反冒进”、“反冒尖”为由来抵制变革。

2. 来自组织的阻力

(1) 公共组织结构的惰性。公共组织的重要特征是其稳定性。其目的是为了有效发挥公共组织作用，使组织工作能够有序地开展。整个组织大多以某种特定的结构，一定数目的人员各司其职，通过建立的办事程序和获取信息的方式来运行，而组织成员、工作性质、内容、组织层级、结构等具有不易改变的惰性。例如，组织内部固有的机制为了保持其稳定性，可能已经片面地规定了组织成员的职责，划分了权威与责任的界限。由于严格的设计和过分强调等级，组织成员会过分地以自己的责任为中心。加上信息自上而下地流通，“增加了任何新观点被剔除的可能性”，使组织变得更加机械化，当公共组织面临变革时，组织结构为维护组织固有的稳定性而对组织变革起反向作用。

(2) 公共组织变革对潜在权力关系的重新分配。公共组织变革可能会引起组织体系中管理者的地位、权力的变化，打破原来组织体系中的权力平衡状态，对潜在权力关系实行重新分配。那些地位、权力受到组织变革威胁的人自然会抵制变革。例如，公共组织中实施变革一般会涉及权力的转移，或者是决策权的变更，也就意味着一部分人会因为组织变革而得到权力，同时，有一部分人会因此而失去拥有的权力。决策权的变更也可能会对公共组织中潜在的权力关系构成威胁，使得这种潜在的权力关系会对组织变革进行干扰或抵制。例如，公共组织中，决策权下放到基层，对中层管理者来说可能会形成威胁; 对中央要求将管理权下放到企业而言，许多政府部门依然通过行政权力对企业的经营活动进行干预，使企业无法实现自主经营等，都是权力关系的重新分配对公共组织变革起反作用力的表现。

(3) 公共组织变革对有限资源的重新分配。公共组织实行变革还意味着可能会对资金、人才等稀缺资源的重新分配。因此，公共组织中控制着稀有资源的个人和部门就会将组织变革看成对自身利益的威胁，自然就会抵制变革。例如，能够从固有的资源中获得好处的个人和部门，对变革可能会影响本部门的未来资源的分配而感到不安，竭力阻止变革; 还一种情况是对现有资源的分配状况感到满意的个人和部门，担心变革后个人或部门原有的利益受到损害而抵制变革。总之，控制相当数量资源的个人和部门，由于组织变革“可能影响到未来资源的分配”和影响到现有资源分配中获得的利益而抵制变革。

(4) 公共组织变革成本。公共组织变革成本巨大。一方面，公共组织变革需要强大的经济支持。例如，公共组织信息化过程中，一些基础设施的更新需要金钱的支撑; 组织变革中的人员的安置问题也离不开金钱; 对公共组织变革的建议和变革的方案的设计，可能需要聘请专家、顾问团等，都需要大量的资金。另一方面，公共组织变革还面临着巨大的风险成本。变革过程不可能是一帆风顺的，倘若变革失败，就组织成员而言，可能会面临收入减少甚至是失业的风险; 就组织领导而言，可能会面临失去工作职位或承担主要责任的风险; 同时，组织变革失败也可能会影响整个组织的士气和成员的积极性，等等。这些隐性成本可能无法用金钱来衡量，但对组织产生的副作用则是持久的，造成的损失也是无法估量的。

3. 阻力克服

(1) 提高组织成员对变革的参与度。提高组织成员对变革的参与度是避免组织成员抵制变革较为有效的方式之一。由于组织内部的成员都具有不同程度的参与意识，这种参与意识的产生是与组织成员的自我实现需求相关的。因此，在公共组织中，上级领导与下属之间如能合理分享信息和工作成果，广泛实行民主管理，下属也会主动关心组织，具有较强的参与意识。若让组织成员拥有对变革的发言权，充分表达对变革的看法，甚至有机会参与组织发展计划的制订和实施，也能极大地提高组织成员的积极性，发挥他们的创造性，集思广益，使组织变革的方案适应内外部环境的变化，促使变革措施深入人心。另外，让组织成员参与变革的计划和实施，有利于发现变革过程中的失误和障碍，同时，让组织成员有被需要的感觉而更加积极地投身于变革。但这种提高组织成员参与度的方式也存在着缺陷。例如，由于众口难调，组织变革执行者不可能兼顾各方利益，容易引起各部门之间的争论和派别斗争; 由于提供的可供选择的执行变革的方案过多，需要变革执行者花费大量的时间、金钱成本来作出决策，最后可能还得不到满意的变革方案。

(2) 通过教育、沟通消除组织成员的心理障碍。对组织成员进行适度的教育、沟通，有助于让他们了解变革的内容和要求、过程及方式; 认识到变革的意义; 觉察到组织和个人能够从变革中获得的利益; 改变他们对变革的一些错误认识和看法，从而消除组织成员的心理压力和心理障碍。因为组织成员对变革后的结果没有把握，加上对有关组织变革的信息缺乏了解，一些小道消息和谣言容易乘虚而入，就会增加人们对变革的恐惧。因此，公共组织在实施变革之前，要做好充分的宣传工作，尽力做好组织成员的思想教育工作，加上充分的讨论和精心的准备，让所有成员明白变革的目的和要求，帮助组织成员现实地面对变革。不过，采用教育、沟通的方式也存在着局限。例如，经过教育沟通，组织变革执行过程中可能会收到许多关于变革的意见，执行者又不得不对这些信息加以充分的考虑，这在无形之中就会增加变革执行者的工作量，也不利于有用信息的甄选。(www.xing528.com)

(3) 与各利益群体之间的充分协商。组织变革并非少数几个人的事，会涉及整个组织和群体的利益。由于不能保证个人、群体和组织的目标始终是一致的，为了使组织变革得以顺利地进行，可以充分利用群体的力量。因为群体成员对群体的归属感以及群体在成员心目中占有非常重要的地位，可以利用群体力量将群体成员发展成组织变革的积极力量。例如，对少数有影响力的个人和部门，可以通过用一些有价值的事物与之交换，争取对方的认同与参与，满足其需要，支持组织变革。但是用这种方法也有缺陷，而且其潜在成本是不容忽视的，一旦为了避免阻力而做出让步时，“组织就可能面临着其他权威个人或群体提出同样要求的境地”。总之，要注重各利益群体之间的相互协调与相互支持，尽量使部门目标与组织目标保持一致，必要的时候，组织可以做出适当的让步。

(4) 强制执行。强制执行是通过对组织变革抵制者直接施加压力，强行让其接受的行为。由于强制执行时采用威胁的方法，迫使对方服从，“如果不转向同化或内化”，[3]可能会使组织成员产生不满的情绪，迫于压力而表面服从，实则进行消极地抵抗，甚至会破坏组织变革。因此，强制执行应在特殊的时刻，在特定的情景下，对少数成员使用。一旦使用了，就要采取其他补救措施，尽最大可能减少其产生的消极影响。在过去的公共组织变革中，由于强制执行能够使问题得到迅速解决，因此，公共组织大多采用行政权力直接执行变革，变革方法简单、粗暴，变革效果不明显，有的甚至以失败而告终。但并不是说放弃使用强制执行方法，而是应在使用时谨慎而行。

总之，公共组织变革过程中，存在阻力是必然的，对待阻力我们应该采取客观的态度，采取适当的方法克服阻力消极面，以保证组织变革的顺利进行。

13.1.3 公共组织变革动力分析

公共组织作为社会大系统中的子系统，其变化与发展必然离不开政治、经济、科技和社会文化等的影响。社会的不断进步对公共组织也提出了更高的要求。公共组织为了适应发展和变化了的环境，必须做出相应的改变才可能得以生存和发展。不变革的组织是没有生命力的，最终会被社会所淘汰，但盲目变革也会给公共组织带来致命的打击。根据社会发展的趋势，加上科学的预测分析，有计划、有步骤地实行变革，才可能成功，才可能使组织得到进一步的发展。因此，就要对公共组织变革的动因进行分析，有学者认为: “组织变革的基本动因研究是研究组织变革的起点，组织变革是多种因素综合作用的结果。”引起公共组织变革的因素大致可以分为以下几个方面:

1. 来自外部环境的动力

(1) 政治环境对公共组织变革的影响。由于公共组织的活动是在特定的政治背景下进行的，公共组织实施变革，就不得不考虑政治环境的影响。政治环境的影响是多方面的。例如: 政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用; 政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策; 公共政策可以作为公共组织实施变革的一个重要工具; 政局局势是否稳定，对公共组织的存在与发展，以及组织目标的实现也具有深刻的影响; 政治关系也可能对公共组织变革产生影响，因为公共组织在执行变革的过程中，各种利益关系的存在必然会影响到公共组织变革目标的选择和实现。另外，公共组织实施变革也离不开法律的制约。“在法治的背景下，公共组织的活动被严格地限定在宪法和法律的框架之内，虽然现代社会的公共组织具有相当大的自由裁量权，但其行动或不行动皆需必要的法律依据，否则就会被追究相应的责任”[4]，公共组织变革也不例外，必须在宪法或法律的规范下实行。

(2) 经济环境对公共组织变革的影响。公共组织的任何方面不可能真正地离开对经济环境的考虑。比如: 公共组织公共预算和财政开支离不开经济支撑。没有经济支撑，公共组织自身可能都无法生存和发展，更不用说实行组织变革了。所以，经济环境是影响公共组织的基本因素之一，同时又为公共组织变革创造了机遇。例如，经济发展带来了社会物质财富的增长，为公共组织变革提供了物质基础。计划经济向市场经济转变的过程中，公共组织的管理职能也发生了变化。计划经济体制下的公共组织通过计划和行政命令等手段直接参与微观经济活动以及资源的配置等; 市场经济体制下，国家并不直接干预具体的经济生活，公共组织的主要作用在于制定并维护市场运行的规则体系，并在市场失灵的领域发挥作用。此外，经济的发展也推动了教育事业的发展，提高公共组织成员文化水平的同时，也提高了他们的参与意识、民主意识、权利意识、法律意识等，进而推动了公共组织的发展。

(3) 科技进步对公共组织变革的影响。科学技术的不断进步对社会生活方式和生产方式产生了巨大的影响，也从多方面推动了公共组织变革。主要表现在: 一是计算机在公共组织中的广泛应用，使公共组织向电子化、信息化的方向发展，极大地提高了公共组织效率。二是信息技术的迅速发展使公共组织系统更加开放，组织内部信息传递速度加快，同时，大大增强了公共组织的信息管理职能。三是随着技术更新的速度加快，产品结构、生产技术、生产方式以及公众的消费偏好也发生了巨大的变化。加之当今社会知识更新的速度不断加快，对公共组织成员的知识水平和工作能力提出了更高的要求。公共组织成员担负着日益复杂的工作，必须不断提高自身的劳动素质，掌握更多的现代管理技术和方法以适应社会发展的趋势。同时科学技术的发展推动了公共组织管理职能目标多元化发展趋势，也增加了各部门之间的流动性。总之，科学技术在推动社会从传统的农业经济向工业经济以及知识经济社会转变的过程中，公共组织必须不断地进行改革才能适应社会发展的潮流。

(4) 社会文化对公共组织变革的影响。相对于政治环境、经济环境对公共组织变革的影响而言，社会文化环境对公共组织的影响要迟缓一些，但作用时间更长，影响更为深远。比如: 人们的认知水平可能会影响公共组织对公共问题的确定以及处理问题的方式;价值观念可能左右公共组织对社会事务的态度; 行为规范可能会影响公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通，另外，社会的不断进步使得人们的生活质量、工作环境、价值观念也在不断地变化着。生活节奏的加快，公众对公共组织的要求也越来越高，组织中拖拉的办事作风和繁琐的办事程序已经不能适应公众的要求。现代社会中，人们也越来越注重公平和正义，要求公共组织办事、待人应一视同仁，防止“走后门”、“靠关系”的不良作风盛行，也减少了寻租的可能，促进了公共组织的廉政建设。

除以上几种因素之外，国际环境的重大变化也影响着公共组织的变革。国际互动日益频繁，为了有效解决共同面临的问题，要求各国组织间相互配合、相互合作，因此对各国公共组织的政策、职能、目标、机构等产生重要影响。同时，随着公共组织服务对象的收入、教育程度、偏好等的变化，以及人力、物力、财力等资源的变化，也必然要求公共组织作出相应的改变。另外，企事业组织、社会团体组织、大众传媒的发展等，也将会“影响到公共组织的动员力和号召力，影响到公共组织职责权限的架构和行使”，[5]在一定程度上推动公共组织变革。

2. 来自内部环境的动力

(1) 公共组织结构层次紊乱，沟通不力，部门主义严重，需要变革。社会事务的不断增多使得公共组织职能不断扩张，组织结构也变得越来越复杂。上下级和同级部门之间的沟通受阻，公共组织内部沟通难以在上下级和同级部门之间顺利进行。各部门为了维护本部门利益，各自为政，部门主义盛行。这些因素迫使公共组织不得不实行变革。为了适应环境的变化，公共组织需要调整管理幅度和管理层次，合理划分、合并部门，协调各部门的工作，完善优化组织结构。总之对公共组织中权责体系、部门体系等进行调整，使之适应新的发展变化。

(2) 公共组织职能重叠，责权不明，内部矛盾激烈，需要变革。公共组织的职能和基本内容随着社会发展的变化也发生了相应的变化，推动着公共组织的变革。传统社会下的公共组织，职能混淆不清，人浮于事，造成有权无责或有责无权的局面。对有利可图的事，许多部门纷纷插手，无利可图的事，各部门之间就相互推诿; 做出成绩，各部门争着抢功，出了问题，各部门相互埋怨，相互扯皮，致使内部矛盾激化，不利于公共组织的发展，因此，公共组织变革应从原来的混浊不清向高度分化转变，变革原有的组织体系，做到各司其职，各尽其责; 公共组织要注重强调组织的社会服务功能，做到事得其所，人尽其才，责权利高度统一，以保证公共组织运转有序，充满活力; 同时还要做到统一领导与分权自主相结合，做到既有统一的目标、合理的制度，各职能部门又能灵活地处理具体的问题。

(3) 公共组织成员自身需求动机发生变化，推动组织变革。公共组织结构与组织目标应同组织成员的内在需求动机相一致。公共组织成员的行为是公共组织顺利、有效进行的基础。作为个体，其行为又反映了自身的需求动机。因此，公共组织成员的需求动机发生变化，在一定程度上推动公共组织的变革。例如，组织成员素质随着生活水平的提高和自身的努力，也在不断地提高，可能会认为组织中老一套的陈旧的制度或工作方法束缚了自身的发展，而要求采用新的管理制度和管理方式; 组织成员希望能够在工作中寻求个人发展的机会，但组织原有的简单化、专制化的管理手段使组织成员找不到自我发展的机会; 组织成员更为注重友谊、信任、真诚等情感的满足，而组织只重视工作任务是否完成，忽视人的情感等，均是组织目标、结构、体系等与组织成员的工作期望、个人价值观、工作态度等产生矛盾的表现，这些矛盾也可能促使公共组织的变革。