公共组织理论：公共组织效能评估的原则及标准

公共组织效能评估是一个复杂的工作过程，必须依靠一般的评估经验，根据评估的对象和目标，确立一定的评估原则。同时，为了保证公共组织效能评估的客观性，评估过程应参照一定的标准进行。

1. 公共组织效能评估的原则

公共组织效能的评估是一个科学的、严谨的过程，评估结果将为公共组织的运作和发展提供强有力的依据。为了确保评估过程的信度 (即一种测试手段不受随机误差干扰的程度) 和评估结果的效度 (即一次测试所获得的测试结果与实际工作效能之间的相关程度)，公共组织效能评估应当遵循以下基本的原则:

(1) 客观性原则。客观性原则是首要的评估原则。只有保证评估的客观性，评估信息才具有可信性、有用性。这就要求: 第一，搜集来的作为评估依据的所有信息必须准确，即使有误差也要在不影响评估的准确性的合理范围内，要经得起验证。第二，评估时要坚持实事求是，不得让主观因素影响到评估的正确性。第三，具体问题具体分析，应针对不同的评估对象和评估要求制定合理的评估指标体系、评估实施方案等。

(2) 可比性原则。对于同一类公共组织，评估指标应在时间上和空间上保持一致，使不同时期的评估结果能够进行纵向比较和趋势分析，找出发展变化趋势及其根源; 使同一时期同一类公共组织的评估结果能够进行横向比较和差异分析，查找出相互差异及其原因。

(3) 定性与定量相结合的原则。定性分析和定量分析原是分析化学的术语，定性分析指确定某一物质含有哪些元素、离子或功能团等，但不确定其含量。定量分析则指测定物质的各成分的含量的过程。在进行公共组织效能评估时，要针对具体组织的评估目标，既要定性地指出公共组织效能的构成因素，又要定量地测出该效能因素的评估分值，便于评估结果的使用者利用评估信息，为决策提供有价值的建议。

(4) 动态和静态相结合的原则。这是马克思主义唯物辩证法在公共组织效能评估中的方法论运用。对公共组织的评估，坚持动态原则，即除每年定期评估外，还要根据国家政治法律制度，政策改变的重大影响，国内外其他重要因素的显著影响，来及时对公共组织效能的重大变化进行评估，从而精确地把握公共组织的发展变化。坚持静态原则，才能对公共组织的具体情况进行深入的调查，以获得共识性的评估信息。

(5) 有用性原则。评估信息要有用。评估要从公共组织发展的需要出发，对组织效能有影响的因素予以考虑，没有影响或影响微小到可以忽略不计的因素予以排除。此外，评估须指出优秀的方面和不足的方面，对优秀的方面予以总结肯定，不足的方面提出改进意见。必要时，还应当进行历史比较趋势分析，指出变化趋势及其原因; 进行横向比较差异分析，指出差异的表现及其根源。

2. 公共组织效能评估的标准

在评估前必须制定出一整套与工作相关的、切实可行的效能评估标准，这套标准不仅要公之于众，而且要记录在案，并规定其使用期限。有效的效能评估标准必须符合信度和效度原则，信度是指评估结果必须相当可靠，即在时间间隔不是很长的时段内，评估结果基本趋向一致，上下偏差不大; 效度是指达成所期望目标的程度，也是评估标准与评估内容间的关联程度。(www.xing528.com)

(1) 设置公共组织效能评估的通用指标，必须遵循以下几个原则:

第一，客观全面性原则。效能指标的制定要周密、合理、客观，要能涵盖公共组织的重要效能。我们在衡量政府部门的绩效时，常以经济效益和社会效益作为标尺，但在实际应用中，经济效益这个标尺常常缺乏相对精确合理的刻度和客观全面的经济核算，而社会效益又往往模糊不清，使得效能评估失去了价值。

第二，一致性原则。指标要真实地反映公共组织的效能，在制定效能指标时，政府各部门上下级之间在指标的数量、范围和权重方面必须协调一致。

第三，“软”“硬”相结合的原则。效能具有多维性，因此，效能评估的指标应既有硬指标，又有软指标。所谓“硬指标”是指可量化的指标，其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径; “软指标”是指难以具体量化的公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评估的主要途径应是中介组织进行的社会调查。

(2) 各类公共组织效能的一般性指标。

第一，首长负责制的国家机关、事业单位。首长负责制的国家机关、事业单位，评估指标可分为内部效能指标和外部效能指标。其中内部效能指标主要包括: 纵向控制和横向分工是否科学; 决策、指挥、控制、协调、反馈监督、对环境的反应速度和自我调适能力等是否高效; 人员的数量与素质结构是否适合工作需要; 工作条件是否与工作任务相适应; 领导者的工作行为及组织的行为与组织的目标完全协调、基本协调或不协调; 决策是否民主; 工作人员的数量、年龄与文化水平; 在一定时期内非民主化领导个人决策次数等。外部效能指标主要包括: 廉洁或是腐败; 办事效率高、一般或低; 所承担的社会管理工作效果是优、良、一般或差; 所承担的某项社会事业发展好或坏; 年度工作目标完成与否; 运转成本高、中或低; 各项事业发展的数据; 完成一项工作的平均时间; 腐败发案率等。

第二，人民代议机构委员会制。对于作为国家权力机构的各级人民代议机构，其内部效能指标主要包括: 现有各专业委员会的设置是否适应工作需要; 工作程序是否符合民主、科学立法的时代需要; 对“一府两院”的监督机制是否健全; 人大代表的人民性强或弱; 工作人员的数量与质量是否与工作相适应; 对外部要求的反应能力高或低; 阶段立法工作和国家机关结构的改革目标是否与社会发展要求相适应; 民主与法治建设的规划是否反映人民的利益与要求; 专业委员会设置的数量; 工作人员的数量和能力水平数据等。外部效能指标主要包括: 立法的质量、效率及其反映人民利益的程度高、中或低; 监督“一府两院”的效果好与差; 审查立法草案的平均时间; 人民对立法监督工作的满意程度等。

第三，理事会制的非政治性社会团体和特殊的政治性社会团体。理事会制的非政治性社会团体和特殊的政治性社会团体，其内部效能指标主要有: 理事会成员的素质结构好或差; 秘书长的能力水平高或低; 募集资金的能力或使基金增值的能力强或弱; 民主议事决策制度、民主监督制度、财务制度是否健全; 章程宗旨是否明确; 组织目标的战略规划是否清楚可行; 具体的阶段工作目标与计划与战略目标是否协调; 领导成员与工作人员基本素质结构的数据; 历年平均筹资金额等。外部效能指标主要有: 向社会服务对象提供的服务效率与质量好与坏; 社会形象的优劣; 组织及其领导者的行为是否背离组织目标; 工作的效率与质量数据; 募集及支出资金数额; 领导违反规定的数据等。

第四，董事会制的民办非企业单位。董事会制的民办非企业单位，其内部效能指标主要有: 董事会成员素质结构好坏; 总经理或具体负责人的能力高低; 组织结构是否合理;决策、人事、财务、监督、反馈、协调、应变机制等方面制度的科学健全与否; 章程所载的宗旨是否明确、每个工作计划与目标是否与战略目标一致; 用数字表示的阶段工作计划与战略目标协调程度的比例; 董事会成员与总经理的文化水平与年龄结构; 内设机构的数量等。外部效能指标主要有: 阶段目标完成与否; 社会效果好与差; 工作人员是否尽职尽责以及表明工作量及其效果的各种数据等。