公共组织理论：定义与有效性

从一般意义上来说，探究组织效能就是根据一套标准来判断组织运作得如何，但这只是一种十分简单的看法，事实上，对此简单问题的探究，往往会把人引入某些复杂而不确定的问题里。

在公共行政学的研究中，“行政效率”常用来考察组织的效能，它是指政府组织及其行政人员从事行政管理活动的产出与所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。后来，人们认为行政效率的评价方式及评价内容具有单一性和不完整性，于是采用绩效评估的方法。英国政府率先运用“绩效”(Performance) 概念来衡量公共行政组织管理活动的效果，认为它主要包括三项标准: 经济，侧重成本的节约程度，涉及成本和投入之间的关系; 效率，关注投入和产出的比率; 效益，着眼于产出所带来的社会效果，包括质量及社会公众的满意程度。这是一个目前在管理实践中，应用十分广泛的标准。但是，为了对公共组织的“数量和质量、价值和作用”有一个完整的概括，本章将使用“公共组织效能”这一概念。

效能，顾名思义，即绩效、功能。公共组织的效能就是指公共组织在内部组织活动和外部组织活动的过程中所实现的绩效和功能。公共组织的绩效是指公共组织就组织资源的经济性、效率和效益等方面进行评价; 公共组织的功能则是就公共组织在国家、市场和公民社会诸领域的作用和意义等方面进行评价。例如，英国撒切尔主义公共管理的核心是市场取向的改革，其政府的“绩效”衡量主要注重“效益”，而新公共管理运动中的“治理理论”则强调公共组织对国家、市场和公民社会的“公共性”功能。公共组织效能是公共组织的绩效和公共组织的功能二者的统一。[1]

1. 公共组织效能中的绩效

公共组织的绩效是指公共组织利用组织资源的经济性、效率和效益，是公共组织功能的实现程度。例如，政府组织的立法产出是政府组织作为公共产品提供者功能的主要价值体现，那么，政府组织的立法成本、立法的时效性和实效性就是其立法功能实现程度的标志。公共组织绩效内容包括:

(1) 内部绩效。公共组织的内部绩效是指公共组织在管理的过程中所实现的公共组织内部经济性、效率和效益。公共组织的内部绩效是公共组织实现外部绩效的内在前提。公共组织的内部绩效表现为: 第一，针对公共组织目标作出科学而及时的决策。第二，在良好的工作纪律和健全的管理体制下有效利用公共组织的资源。第三，通过人性化的管理方式所取得的效果。第四，公共组织成员的自我实现和成就感; 第五，优秀的公共组织文化所塑造的人格魅力等。

(2) 外部绩效。公共组织的外部绩效是指公共组织在管理过程中所实现的公共组织的外部社会效益。公共组织的外部绩效是公共组织内部绩效的外在实现。公共组织的外部绩效表现为: 第一，维护公共安全。在国际方面，主要表现为抵御外来军事侵略，打击偷盗或泄露政治、经济、军事、科技等方面机密的间谍行为，增强与国际的安全合作，打击国际犯罪等; 在国内方面，主要表现为维护社会治安和公共秩序、减少事故发生率、查处侵犯公民和社会权利的各种违法犯罪、提高公民和社会安全感等。第二，提高人口素质。主要表现为平均预期寿命的延长、受教育程度的提高、技术人员比例的增加、医疗水平的进步等。第三，促进经济发展。主要表现为社会产业结构水平的提升、经济效益的提高、国民生产总值和国民收入的提高等。第四，促进社会和人民生活的进步。主要表现为教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业的发展，城市化水平、社会保障水平、脑力劳动者占社会劳动者的比重、人民群众生活质量的提高等。(www.xing528.com)

2. 公共组织效能中的功能

功能，又可称为机能或职能，它是指人、事物、机构及方法所发挥的功效和作用。公共组织的功能，是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。

组织的功能是一个多层次、多元化的结构体系。从总体上来看，一切管理组织的功能可以分为两大系统: 一是以管理内容为目标的任务系统; 二是以管理过程为对象的程序功能系统。任何管理组织在后者上是相同的，也就是说一切管理组织的管理程序或步骤应包括决策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制、激励等各项功能。总的来说，公共组织的功能包括对内对外两个方面，即内部功能和外部功能。

(1) 内部功能。公共组织的内部功能是指组织为了自身的建设和发展所进行的一系列活动，包括: 其一，组织结构建设。组织结构是组织存在的标志，也是组织发展的基础，所以结构建设是一项非常重要的功能。其二，组织制度建设。制度的建设有助于组织正常运行，明确成员的职责，特别是建立完善的决策机制和执行机制，对于公共组织而言，尤为重要。制度的建设有利于公共组织更有效率和更有秩序地开展活动，另外，健全有效的组织监督体制对于公共组织树立良好的公共形象和建立高公信度亦至关重要。其三，组织发展功能。公共组织的发展除了结构、制度建设外，还必须提升组织的文化内涵和拓展公共关系网，以产生强有力的内部凝聚力和获得有效的社会资源。

(2) 外部功能。公共组织外部功能是指组织参与社会建构，提供公共产品和公共服务的系列活动。公共组织的外部功能是组织目标实现过程的外部体现，即组织企图实现的社会效益目标，主要表现为提供公共物品功能和提供公共服务功能两方面。公共物品和公共服务就性质而言，分为特殊公共物品和公共服务、一般公共物品和公共服务。特殊公共服务指立法、司法、行政、国家安全等社会事务，特殊公共产品指重大公众安全和国家机密方面的公共产品，如核技术、国防科技研究开发等。这类公共物品和公共服务只能由国家机关和国家设立的企业、事业单位垄断提供。一般公共物品和公共服务是指教育、职业培训、医疗、经济资助、社会救助、环境保护、文化娱乐、体育等。这类公共物品和公共服务，既可以由社会力量提供，也可以由国家提供，水、电、煤气、交通等还可以由营利性公司提供。