公共组织理论：第二版更新完善

1. 公共组织监督的含义

公共组织监督 (Public Organization Supervision) 是指国家机关、社会组织或公民等监督主体，采取相应措施对公共组织及其管理者在管理社会公共事务的过程中的行为以及公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行的监察和督导活动。

从公共组织监督的定义可以看出，公共组织监督包含以下几点: 第一，监督主体的多元性。公共组织监督主体包括国家的立法机关、司法机关、政党组织、各种社会团体以及广大社会公众。第二，监督客体的多层性。公共组织监督的对象涵盖各级政府部门及其行政人员、各类事业单位和中介组织的工作人员。第三，监督内容的广泛性。公共组织监督既包括对公共组织管理合法性的监督，也包括对公共组织管理合理性的监督，同时还包括对公共组织管理的有效性进行监督。

2. 公共组织监督的作用

公共组织监督不仅是规范公共组织管理行为、保持正常的管理秩序的重要手段，而且是维护社会整体利益、顺利实现组织目标的有力保证，同时还是提高公共组织工作效率和实现科学管理的有效途径。公共组织监督在公共组织活动中发挥着重大作用。

(1) 保障作用。公共组织监督要保障公共组织管理沿着正确的政治方向发展，并对偏离这一方向的管理行为进行纠正。公共组织监督有利于保障公共组织管理的公共利益取向，维护社会公共利益，保护公民权益，实现公共组织的预期目标。

(2) 预防作用。公共组织管理社会公共事务的范围十分广泛，管理环境错综复杂，加之公共组织可运用的管理方法和技术条件的限制，在具体的管理活动过程中，各种失误和问题的出现在所难免。公共组织监督可以在事先采取相应的预防措施和手段，尽可能减少公共组织管理过程中各种错误和问题的发生，使公共组织管理活动符合合法性和合理性要求，提高管理工作效率，保证管理目标顺利实现和管理最佳效果的获得。

(3) 补救作用。复杂多变的管理环境的影响作用，管理对象的广泛性不可把握，公共组织活动中各种不确定性和随机性因素增加，都给公共组织管理带来了风险和难度，而公共组织管理行为的偏差又会给社会带来广泛的危害，对公共组织及其管理者实施及时有效的监督，有利于及时发现缺陷和问题，并能及时预警和化解，起到弥补缺陷、解决问题的补救作用。

(4) 改善作用。公共组织监督的目的是通过有效的监督，及时地发现组织未意识到的、有可能影响组织工作顺利开展的某些不尽如人意的地方，及时地调整工作计划并解决管理过程中存在的各种问题，保证组织的所有活动围绕着目标进行。公共组织监督活动还有利于调动公共组织管理者的积极性，促进他们认真履行管理职责，提高管理效率。

3. 公共组织的监督体系

公共组织的监督方式是多种多样的，众多的监督类型构成公共组织的监督体系。以公共组织监督主体和客体的关系为标准，我们可以将公共组织的监督体系划分为外部监督体系和内部监督体系两种。(www.xing528.com)

(1) 公共组织的外部监督体系。公共组织的外部监督体主要包括: 立法监督、政党监督、司法监督和社会监督等。立法监督是指国家立法机关作为监督主体对公共组织管理实施的监督活动。它包括监督宪法的实施、监督法律法规的执行、监督公共组织规章的合法性等。政党监督是指执政党和其他各党派对公共组织及其成员进行的监督活动。政党对公共组织行使公共权力过程的监督是必要的，而且这种监督的力度和作用非常大。司法监督是指司法机关通过司法程序对公共组织及其成员的管理行为的监督与限制。司法监督是一种兼具公正性与合法性的监督形式，对于保障国家法制秩序的稳定和完善法制建设有着重要意义。社会监督是指各种社会组织和团体以及社会公众作为监督主体，对公共组织管理实行广泛的监督活动。社会监督主要包含社会团体监督、公民监督和社会舆论监督三个方面。社会监督具有覆盖面广、影响范围大、透明性高等特点。

(2) 公共组织的内部监督体系。公共组织的内部监督体系主要包括三种: 一般监督、专门监督和特种监督。一般监督指公共组织内部按直接隶属关系自下而上和自上而下以及横向之间所实施的监督行为。一般监督包含上级对下级的监督、下级对上级的监督、平行机关的监督三个方面的内容。专门监督指公共组织各职能部门就其所主管的工作，在其职权范围内对其他有关部门实施的监督行为。专门监督是在法定职权范围内进行的，具有保障力和强制力。特种监督又称为业务监督，是指公共组织内部依法实施的针对某种专门的公共组织管理活动进行的监督行为，它具有很强的专业性、灵活性和权威性的特点。

4. 公共组织监督的原则和方法

(1) 公共组织监督的原则。公共组织监督是公共组织管理活动的重要组成部分，要使监督活动科学化、合理化和有效化，取得较好的监督效果，必须遵循以下基本原则:

第一，合法性原则。合法性原则是公共组织监督的前提性原则。没有法律作为保障，公共组织的监督活动难以展开。公共组织监督的合法性原则要求公共组织监督主体的资格和监督权限由法律赋予并保障，公共组织监督活动必须严格以法律为准绳，依据法定程序和形式进行，公共组织的监督方式也必须符合法定要求，使监督方式法制化和规范化。

第二，公正性原则。公共组织监督的公正性原则要求监督主体在具体的监督过程中，对待不同的监督对象应依据统一的监督标准，做到对各个公共权力的行使者一视同仁、赏罚分明，禁止在监督过程中采用双重或多重标准。同时，应做到监督活动信息公开，并接受社会的监督，真正做到公共组织监督的“公平、公正、公开”。

第三，经常性原则。公共组织的监督是一种经常性监督，它贯穿于公共组织活动的始终，遍及组织决策、执行、评估各个环节。公共组织要使监督及时和有效，就必须保持监督活动的经常性和连续性。

第四，广泛性原则。公共组织监督的广泛性除了体现在监督主体的多元性上，还体现在对监督对象和范围的广泛性上。公共组织监督主体既包括国家机关又包括社会组织和个人，公共组织管理活动涉及多种社会公共事务，理所当然要求公共组织的监督范围涵盖公共组织管理的方方面面和活动的全过程。

第五，时效性原则。公共组织监督的目的是使组织工作能够按预定的轨道进行，因此，在实施监督活动的过程中，必须做到监督的及时有效，使被监督者的不当或违法行为得到及时有效的制止、防范和矫正，保证组织活动沿着实现组织目标的方向发展。

(2) 公共组织的监督方法。在开展具体监督活动的时候，必须要全面了解各种监督方法的运用。公共组织的监督方法主要包括: 第一，汇报与报告。汇报可以分为例行报告和专项汇报。例行汇报是公共组织下级定期向上级管理者反映工作情况。专项汇报是公共组织及时汇报某些活动进展的详细报告。第二，审核与批准。审核与批准是公共组织上级权力机关对下级权力机关的运行过程进行事先检验的方法。第三，视察和调查。视公共组织监督主体对监督对象的工作状况进行一般性的检查或专项详细调查，了解情况，沟通信息，及时发现、纠正问题或进行绩效评价以改进工作。第四，考核与奖惩。上级机关及考核管理部门依据组织的目标，对下属的工作情况进行考核并做出评价以作为奖励和惩戒的依据。第五，申诉和控告。申诉和控告是指公共组织监督主体对公共组织在行使公共权力、管理社会公共事务的过程中损害公共利益的行为提出法律诉求。申诉是为了使受到损害的公共利益得到补偿。