公共组织文化创新—《公共组织理论(第二版)》的成果！

文化作为一定社会历史条件的产物，不同的时代特征决定着文化的性质和特点。我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，对文化发展产生着深刻的影响。公共组织文化同样需要与时俱进，不断创新和发展。2011年，中国共产党第十七届六中全会强调了三大重点: 即加强思想道德建设、丰富人民群众精神文化生活和深化文化体制改革。所以我们应当立足中国国情，回应经济社会发展的现实需要，大力培育与社会主义民主政治建设、与社会主义市场经济体制的建立和完善、与中国特色社会主义事业发展相适应的现代化的公共组织文化。

1. 公共组织文化创新的必然性

目前我国公共组织文化创新与公共组织的实践活动存在脱节的现象，文化创新工作相对落后。因此要努力推进法律与道德相结合的公共组织文化建设，以法治取代人治，适应市场经济和加入世界贸易组织后新形势的客观要求。第十七届六中全会强调: 要深入实施人才强国战略，牢固树立人才是第一资源思想，全面贯彻党管人才原则，加快培养造就德才兼备、锐意创新、结构合理、规模宏大的文化人才队伍，要加强和改进党对文化工作的领导。[1]

(1) 公共组织文化创新是实现中华民族伟大复兴的需要。一个民族的复兴必须具备一定的文化和精神作为推动其前进的力量。公共组织文化在整个社会文化中处于重要的地位，它指引着民族的发展方向。因此，我国必须大力发展社会主义的先进文化，建设社会主义精神文明，努力推进公共组织文化创新，为中华民族的伟大复兴提供精神动力和智力支持。

(2) 公共组织文化创新是社会主义市场经济发展的必然要求。我国公共组织中普遍存在机构臃肿、办事效率低下、腐败蔓延等问题，拜金主义、享乐主义不断腐蚀着公共组织成员。面对这些问题，必须建立一种与社会主义市场经济体制相适应的，能促进我国市场经济快速发展的现代公共组织管理体制。因此，要使公共组织的管理适应社会主义市场经济的发展要求，就必须有意识地培育一种新型的、开放透明的组织文化，这是市场经济发展的迫切要求。

(3) 公共组织文化创新是现代公共组织管理的必然要求。公共组织文化创新是从根本上解决我国公共组织管理所面临问题的有效手段。随着社会的发展，公共组织中一些问题尚未很好地解决，如工作效率低下，有法不依、执法不严，权钱交易，以权谋私等问题极大地阻碍了公共组织朝着现代化的方向发展。因此，要科学地解决这些棘手的问题就必须加强公共组织文化创新，以一种充满活力的、科学的公共组织文化取代传统的公共组织文化。

(4) 公共组织文化创新是我国加入WTO后的必然要求。公共组织文化创新是提高加入WTO后我国公共组织工作能力的迫切要求，只有加强公共组织文化创新，才能适应加入WTO后所面临的挑战，才能更好地面对国际环境。必须加强法治化建设，消除传统人治型文化对公共组织的影响力，提高公共组织依法办事的水平，提高公共组织成员的法治意识，才能适应加入WTO后的新形势。

(5) 公共组织文化创新是党的第十七届六中全会提出的新要求。中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议全面分析形势和任务，认为总结我国文化改革发展的丰富实践和宝贵经验，研究部署深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣，进一步兴起社会主义文化建设新高潮，对夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。[2]会议审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期指导我国文化改革发展的纲领性文件。

2. 公共组织文化创新的发展趋势

公共组织文化创新是其自身发展的必然趋势。传统思想的根深蒂固和公共组织文化自身的局限性，严重阻碍了公共组织文化的发展。一是传统公共组织文化存在负面影响。长期以来，公共组织在继承优秀文化的同时，也深受封建思想、传统计划经济意识的影响，沿袭着落后的思维模式和行为方式，与旨在提高效率、依法行政、为民服务的公共组织建设是相悖的，极大地影响了公共组织的能力、在公众心中的形象和社会权威。二是公共组织文化存在“滞后”现象。主要表现为，在组织各项改革的过程中，公共组织文化的核心部分即价值取向的变迁总是滞后于制度、行为文化的变迁。要克服这些弊病，就必须创新。创新是公共组织文化发展的客观选择和必然趋势。

(1) 以民主型取代权威型。传统组织文化中领导权威的最大弊端是公共组织主体地位的缺失和组织决策的非民主性，组织管理和决策通常被视为是领导者的职责和权力，导致组织中出现了专制主义和权力滥用的现象。为了保证公共组织内部的政令统一，上级领导拥有至高无上的权威，强调上下级之间是严格的命令与服从关系。组织的决策是上级领导的事，下级成员无法参与，造成了组织管理的专断化。随着民主制度的发展，人民民主意识的增强，公共组织管理民主化已成为一种不可阻挡的发展趋势。公共组织活动要求公开化，组织决策过程要有民主参与和监督。以民主型取代权威型的公共组织文化，必将激发公共组织成员的积极性和创造性，增强社会公众的信任感和认同感。在促进公共组织管理科学化、民主化的同时，也在一定程度上有效地防止了腐败行为的滋生和蔓延。

(2) 以分权式取代集权式。在过去计划经济的条件下，由于对社会资源与人的控制的需要，以秩序为核心导向的组织管理方式必然走向集权。随着改革开放的进一步深入，公共组织内的众多资源得以有效利用，组织文化中的集权向分权转化。分权式的组织文化是在公共组织中表现为领导将权力更多地下放给组织成员，充分调动组织成员的工作积极性，改变过去消极应付的行为方式。分权式的管理方式使得更多的成员能够参与到组织的管理与决策中来，增强了组织活动的灵活性，有利于组织成员创造性的发挥。

(3) 以法治取代人治。受传统文化的影响，公共组织文化具有极强的人治色彩，公共组织管理缺乏法律法规的规定，凭主观意志行事。这种人治型的公共组织文化带来了严重的后果，影响了公共组织的健康发展。当前，建立一个法治型的社会，要求公共组织文化朝着法治化的方向发展。公共组织的各项活动必须规范化、科学化、程序化。公共组织成员要树立法律至上的观念，把法律约束变成自身行为的基本准则; 组织在实践活动中要求严格地按法律法规的规定执行。法治型文化对组织法律制度的完善提出了要求，对组织活动的范围、运行的合法性进行严格规定，从制度上和实践中体现法治型文化的精神。

(4) 以理性化取代经验化。传统社会的管理以经验式管理为特征，组织领导和成员凭借自己的阅历、知识和智慧进行组织活动。这种管理主要取决于组织成员的个人素质，而由于一个人的阅历、知识、智慧是有限的，因此经验式的管理易流于主观臆断，缺乏科学性。因此，实现由传统社会的经验性组织文化向理性组织文化的过渡具有必要性。树立理性的组织理念，必须自觉遵循组织活动的客观规律。注重发挥咨询机构的作用，并运用现代化的管理技术和手段。在这样一个日益复杂的社会中，组织要卓有成效地进行管理，应尽可能最大限度地实现组织行为的理性化。

(5) 以开放性取代封闭性。与根深蒂固的小农经济相联系，中国传统组织文化具有明显的封闭性、保守性和排外性。在当今则表现为本位主义、地方主义，公共组织追求自身利益的最大化，而没有从社会整体利益的角度考虑。社会主义市场经济是开放的经济体系，它需要组织系统内部与外部环境间进行良好的沟通与协调发展，建立起与世界经济体系接轨的统一、开放的国内市场。只有构建“开放创新”、“兼容并蓄”的组织文化，虚心学习西方文化中优秀、科学的组织理论、方法、经验，才能促使传统组织文化向现代化的组织文化转型，从而推动组织的发展。

3. 公共组织文化创新的途径

正如江泽民同志所指出的那样: “创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”[3]中国在长期的实践中所形成的同社会经济、政治制度相适应的系统性公共组织文化，在维护公共组织管理，调节组织成员行为规范、公共组织活动等方面都发挥了相当重要的作用。但随着我国经济体制转轨和政治体制改革的深化，我们发现了一些原有的公共组织文化也存在消极作用，感觉到外来公共组织文化对我国公共组织领域的冲击，逐渐认识到公共组织文化的创新对于中国公共组织的现代化发展具有重要意义。公共组织文化创新应当是公共组织体系整体上的、全面的文化创新，而不仅仅是片面地、畸形的文化创新，是现代公共组织机构、公共组织体制、公共组织成员与公共组织思维创新的有机统一。

(1) 公共组织体制文化创新。在公共组织文化体系中，组织体制文化具有关键性的意义，它直接影响甚至决定其他组织文化要素的性质和功能。公共组织文化的主体不仅包括组织系统的成员，还应当包括同组织体制及组织过程紧密相关的社会公众。正是社会公众与组织系统之间的相互作用，才形成某种特定的组织体制和活动方式。一种特定的组织体制及与此相适应的体制文化，客观上营造出一种特有的组织文化环境，由此深深影响组织活动的过程。

一方面，要进行价值观念的创新。树立公共组织的价值观追求，使每一个公共组织成员都能有自觉的行为和习惯。另一方面，要培养公共组织成员的职业意识。人是体制的主体，是体制的灵魂，也是体制文化创新的载体，组织成员的意识状况在体制文化结构中显然具有特殊的意义，并深深影响着体制文化及其创新。更新传统的组织观念，培育现代职业意识的关键是确立平等、公平、竞争的人员录用制度; 需要强化人事管理机制，建立科学的、合理的考核、奖惩等激励机制; 需要完善职后教育培训体制，从管理理念、知识、技能及职业道德等方面着手，优化公共组织成员的整体职业素质。传统血缘宗法型文化影响下所实行的任人唯亲、近亲繁殖的用人理念与体制，造就的是一些精于关系权术而缺乏职业化意识与技能的公共组织成员。经济体制转轨和政府职能转变，要求建设一支高素质的、文明的、能够切实提高公共组织服务水平的成员。而科学技术的不断进步与信息时代的来临，推动着公共组织管理的专业化与技术化的发展，从而进一步提出公共组织成员职业化的要求。

(2) 公共组织决策文化创新。公共组织决策文化的创新主要也通过两个方面进行，一方面要在公共组织的决策过程中贯彻决策过程的民主化。首先，公共组织要注意发挥专家、学者的作用，在进行重大的决策时需要各个方面的专家、学者提供专门的科学知识，开展多学科的综合性论证，集思广益，以减少决策的失误。其次，要拓宽参与决策的渠道，加强实现上情下达、下情上传，只要不是涉及国家机密的都可以公开向社会征求决策方案。决策方案有了坚实的公众基础，必定能够获得公众的广泛支持。另一方面就是要建立完备的决策信息系统。信息是决策的基础，决策的合理与否在很大程度上取决于可供公共组织决策者使用的信息系统的情况。决策者需要的信息必须具有真实性、及时性、适用性、足够性，这些与决策信息系统相关联。当今，信息技术和互联网的发达为公共组织决策信息系统的更新带来了良好的机遇，有助于决策信息输入系统的改进，大大拓展了信息输入渠道，能够较为顺利地获得可供选择的信息，丰富了决策所必需的信息量，为决策者对信息进行正确分析与合理选择提供必要的条件，使公众通过网络终端随时了解决策执行情况，为实现有效监督提供了必要的信息条件。

(3) 公共组织法治文化创新。法治文化对于建立法治型社会具有十分重要的作用。法治文化对于培育公民依法、守法的良好习惯，维护社会公共秩序的稳定，促进社会各种力量的团结与协作有着极为深远的意义。

这同样依赖于两个方面的努力，一方面是确立法律至上的意识。现代法治文化所确立的法律至上的原则是指任何个人、集体、政党、阶级都不能凌驾于法律之上，都必须在法律所允许的范围内活动，法律具有至高无上的权威，普遍适用于整个社会。对于公共组织中的掌权者而言，权力的行使必须在法律所规定的范围内，并承担起相应的法律责任。对于社会公众来说，他们不仅是法律义务的承担者，而且享有法律所规定的各种权利。通过对法律地位的肯定，使权力与责任、权利与义务等关系能够得到合理统一。另一方面就是要加强依法行使公共职权。公共组织成员在执行公务时，要依法行使职权，严格按照法定程序，依法履行自己的责任。在权力的行使过程中，公共组织成员与服务的对象在法律上是平等关系，公共组织成员不能因为享有权力而觉得自己高高在上。这种依法行事的观念应该转化为组织成员的坚定信念。

一定的组织文化实际上构成一定的组织制度或组织体制的灵魂。由此，我们可以得知公共组织文化创新对于公共组织制度或体制的功能发挥具有决定性的意义。而公共组织文化的形成与发展，又在一定程度上受制度或体制的影响，也深深受到一个国家的经济、政治体制状况乃至传统文化的制约，受到外来文化的影响。中国的公共组织有着自己的传统，不能简单地全盘移植西方组织文化体系。对于传统组织文化中的精髓要充分学习和借鉴。改革开放的逐步深入，正全方位地更新着传统公共组织文化，而社会主义市场经济的深入发展，必将进一步改进我国公共组织的创新。

本章小结(www.xing528.com)

本章首先从基本概念着手揭示了文化和组织文化的内涵与特征，由此引出了公共组织文化的概念。在对于公共组织文化的分析中主要从公共组织文化的含义、基本特点、构成和类型出发，揭示出公共组织文化的内涵，接着从整体上分析了公共组织文化的功能及对公共组织的影响，又指出在构建公共组织文化时应该遵循的基本原则。较详细地介绍了公共组织文化的构建内容和基本步骤，从分析当前我国公共组织文化构建中出现的问题出发，指出公共组织文化的构建对于组织的积极意义，并提出了公共组织文化构建的设想。最后，从客观环境的需要出发，提出要进行公共组织文化创新。它不仅对当代公共组织管理具有重要的意义，而且对当代中国建立现代化的文化起着重要的积极作用。

案例

京沪公共服务热线的“冷遇”

如今，民众咨询信息、报修电力、自来水，以及对商家投诉举报、向政府反映问题等，都离不开公共服务热线。像12345、95598、12315等这些公共服务号码逐渐被大家所熟知。不过，拨打这些电话并不是“百拨百中”。

根据全国公共服务热线反映测试报告显示，零点研究咨询呼叫中心收集了北京、上海、广州等25个省市共计207条公共服务热线，以“神秘顾客监测”这一身份与这些热线工作人员进行通话。此次被测评的公共服务热线中，79%拨打成功，拨打失败的占21%。其中超过四成的热线显示为空号或错号，这是打不通最主要的原因。此外，测评发现，职能部门热线的拨打成功率和达标率均为最低，分别为71.8%和17.9%，包括社保、城建、交通服务、三农、税务等热线。从此次监测数据来看，仅有66.7%的公共服务热线能够实现一次性拨通，转人工时间少于20秒的公共服务热线占62.9%，近四成公共服务热线等待接通时间较长。

另外，超四成热线的工作人员比较懈怠，不能主动询问问题细节并确认，存在“问一句答一句”的现象。还有近五成的热线工作人员比来电对象先挂电话。测评显示，在接待礼仪方面，超过七成的热线可以做到“礼貌清晰报读开头语”，但能做到“适时礼貌报读结束语”的热线仅为61%，前后相差9.5个百分点。并且，有44.8%的热线工作人员比来电对象先挂电话。零点研究咨询呼叫中心表示，这表明多数热线应加强对工作人员基本文明素质的培训。工作人员对来电者感受的关注明显不足，在解释过程中能关注来电者感受的工作人员不到六成。

零点研究咨询呼叫中心分析，公共服务热线对于建设组织文化、提高话务员素质、改进绩效考核、提升服务水平等方面的投入不足，使许多热线出现了“一流的设备、二流的坐席员、三流的服务质量”的情况，从而阻碍了热线的良性发展。

(资料来源: 王永生: 《城市服务热线 超两成打不通》，载《法制晚报》，2012年2月7日)

结合上述案例，运用本章相关知识谈谈公共组织应该如何构建组织文化，什么样的公共组织文化能更好地为公共利益服务?

思 考 题

1. 公共组织文化的含义及特点是什么?

2. 公共组织文化有哪些功能?

3. 公共组织文化的构建原则有哪些?

4. 公共组织文化构建的基本步骤分为哪些?

5. 公共组织文化创新的途径是什么?

专业名词

文化 Culture

组织文化 Organizational Culture

公共组织文化 Public Organizational Culture

[1] 《中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议公报》，2011年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过。

[2] 《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》， 2011年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过。

[3] 江泽民: 《论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第136页。