公共组织设计影响因素及公共组织理论

1. 机械结构与有机结构

前两节介绍了几种组织结构，有高度结构化、标准化的金字塔型结构，也有相对松散的虚拟型结构，二者之间还有许多其他类型的组织结构。

如果把众多的组织结构做一个简单分类，可分为机械结构 (Mechanistic Structure) 和有机结构 (Organic Structure) 两类。图4-7是这两类组织结构的示意图。

机械结构是以正式的规章条例、僵化的部门制、集中制定决策，即集权化和有限的信息网络 (主要指自上而下的明确的命令链) 等为特征的。相反，有机结构是以较少使用正式规章条例、结构扁平、分散制定决策，即分权化，工作多运用多功能、跨等级的团队来进行，信息自由流通 (不仅有横向的，还有纵向的双向沟通) 等为特征的。

图4-7 机械结构与有机结构

资料来源: ［美］斯蒂芬·P. 罗宾斯著，孙建敏译: 《组织行为学》，中国人民大学出版社，1997年版，第438页。

为什么有的组织选择机械结构式而有的选择有机结构式呢? 影响这种选择的因素有哪些?

2. 公共组织设计的影响因素

公共组织设计是一个复杂的组织实体的构建过程，其影响因素是多种多样的。公共组织设计除了要考虑基本的法律和政治因素之外，通常还要考虑四项因素: 公共组织战略、公共组织环境、公共组织规模以及公共组织技术。

(1) 公共组织战略

组织的战略描述了组织的长期目标以及组织计划实现这些目标的方式。迈尔斯(R.E.Miles) 和斯诺 (C.C.Snow) 根据组织所处的外部环境的不同，认为组织可采取四种不同的战略: 探索型战略、防御型战略、分析型战略、反应型战略。探索型战略着眼于创新、冒险、寻求新的机会以及成长。该战略适合于动态的、成长中的环境，因为这时创造比效率更重要。防御型战略的采用者更关注稳定甚至收缩，而不是冒风险和寻求新的机会。它适用于稳定的环境中，力求保持现有的顾客，而不寻求创新或成长。防御型战略的采用者主要关心内部效率和控制，以便为稳定的顾客群提供可靠的、高质量的产品或服务。分析型战略的采用者试图维持一个稳定的组织，同时在周边领域创新。组织中的有些产品或服务面向的是一种稳定的环境，因而对之采取追求效率的战略，其他产品或服务则处于新的、更为动态、具有成长性的环境中。反应型战略实际上并不能称为战略，因为它的采用者没有制定长期的计划，也不明确指出组织的使命和目标，只是以一种随机的方式对环境的威胁和机会做出反应。

罗宾斯提出三种组织战略是: 创新战略、成本最小化战略和模仿战略。创新战略就是指一个组织能够在多大程度上引进有意义的、独特创新的新产品或服务方式。成本最小化战略就是要对成本加以严格的控制，限制不必要的创新和费用。模仿战略试图充分利用上述两种战略的优势，追求风险最小化和效益最大化。

战略的选择会影响组织的内部特征。组织设计必须符合组织的战略。表4-1概括了与迈尔斯、斯诺和罗宾斯的战略相对应的组织设计特征。

表4-1 组织战略与组织设计特征

(2) 公共组织环境

任何组织存在于一定的环境之中，并与其他的组织进行交流与合作。

环境因素主要包括: 原材料供应商、竞争者、顾客、政府、公众团体等。环境因素对组织结构的影响，可以概括为不确定性。不确定性是指决策者不具有关于环境因素的足够的信息，所以难以预测外部的变化。由于这种不确定性会影响组织工作的有效性，因此，管理人员会做各种工作，努力减少它的影响。环境的不确定性由环境的复杂性与稳定性两个维度构成。

环境的复杂性是指组织所处的环境因素是单纯的还是复杂的，以及是否具有异质性和不相似性; 稳定性则是指组织所处的环境因素是稳定的还是变化的，以及变化程度。在现实社会中，这两个维度是相互渗透并且同时影响着公共组织的制度和设计。由此，可以产生四种不同的环境类型: 简单而动荡的环境、复杂而动荡的环境、简单而稳定的环境、复杂而稳定的环境。

与此相对应，也有四种组织结构形式，如表4-2所示。

(3) 公共组织规模

组织规模是指一个组织内所拥有的成员数量。组织的规模也会影响到组织及其管理的诸多方面。规模不同的公共组织，其设计方法不一样，组织结构特征也不一样。规模大的组织，工作专门化、部门化的程度较高，组织的管理层次较多，从而管理幅度较小，分权化程度较高，组织的规章制度较多，规范化程度较高。规模小的组织，则管理层次少，管理幅度较大，集权化程度较高，组织的规范化程度较低。

表4-2 环境与组织结构特征

(4) 公共组织技术

公共组织的设计还会受到组织技术的影响。每个组织都至少拥有一种技术，从而把人、财、物等资源转化为产品或服务。

技术可分为常规性技术和非常规性技术。常规性的技术是指技术活动为自动化、标准化的操作，非常规性的技术是指技术活动内容根据要求而有不同的活动。技术的常规性程度影响组织结构设计。在需要常规性技术的组织中，其组织中的管理层级和部门多，组织结构趋向金字塔型。在这样的组织中，工作的例行性高，决策权可以较集中于少数高层管理者手中，因此集权程度大。相反，非常规性技术需依赖基层的各种专业技术人才，因此分权程度大。技术的常规性还影响到正式化。常规性技术通常与各种标准工作手册、其他正规文件等分不开，因此正式化程度高; 而非常规性技术，则较难正式化。正规化的制度程序与集权化都属于控制机制。

本章小结

公共组织结构指构成公共组织的各组成部分的排列组合方式，它是公共组织的基本框架，直接反映了公共组织的总体格局、公共组织的法定权力和职责以及各种行为主体之间的相互关系。公共组织结构与其他社会组织结构相比，具有层次性、复杂性、开放性和规范性等特点。良好的组织结构，是完成组织目标、提高工作效率的基础，它对于确保组织目标的实现、激发成员积极性、提高工作效率和保持良好的沟通关系起到至关重要的作用。管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。在一定的被管理的工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次呈反比例关系。

公共组织结构分为纵向结构和横向结构。纵向结构又可分为金字塔型结构、扁平型结构和综合型结构。公共组织横向结构按职能标准、管理程序标准、管理对象、区域标准可分为不同的类型。按照公共组织的权力和职能分配方式，可将公共组织结构分为直线式组织结构、职能式组织结构、直线参谋型组织结构、事业部制组织结构、矩阵型组织结构五种类型。每种组织结构都有各自的优缺点和适用范围。

由于生产力的迅速发展，科学技术的日新月异，全球化态势的日益明显和知识经济时代的到来，各种组织生存和发展的环境发生了显著的变化。公共组织要存在与发展，就必须适应外界环境的变化，这就要求组织结构有相应的变化。公共组织为了适应新的环境，提高组织效率，增加组织竞争力，纷纷进行组织结构的变革，产生了一些新的组织结构类型，主要包括扁平型组织结构、团队型组织结构和虚拟型组织结构三种类型。

公共组织设计，就是按照一定的理论和原则，对公共组织的任务、责任、权力和利益进行有效组合和协调的活动。它对于提高公共组织活动绩效、获得最大的经济和社会效益，对于实现公共组织目标起着重大的作用。公共组织设计具有科学性、程序性、动态性和创造性等特点。在进行公共组织设计时，必须遵守一定的原则，公共组织设计的原则有法制原则、有助于组织目标实现原则、精简与效率原则、完整统一原则、权责明晰和一致原则、适应环境原则、分工协作原则、集权与分权结合原则和以人为本原则。公共组织设计的基本程序可以分为两步: 一是公共组织的法律审批程序; 二是公共组织的具体设计程序。公共组织设计是一个复杂的组织实体的构建过程，其影响因素是多种多样的。公共组织设计除了要考虑基本的法律和政治因素之外，通常还要考虑四项因素: 公共组织战略、公共组织环境、公共组织规模以及公共组织技术。

案例

马上就办办公室(www.xing528.com)

【背景链接】

山东济宁曲阜市政府设立一个机构，挂牌“马上就办办公室”。济宁市委宣传部相关人士表示“马上就办办公室”是为了提高行政效能，增强执行力和公信力。对于这个办公室的存废，网上引起了热议。

【媒体声音】

如果各单位各部门都能够尽心尽职履行自己的职能，主动提高业务素质和行政效率，老百姓的事情在有关部门就能够马上办，又何劳设立这样一个马上办办公室呢?

—— 《新华每日电讯》

“民之权”乃“官之责”，很多起码的民生诉求，官员们都应马上就办，而不该空喊口号。

—— 《北京晨报》

提高行政效能，增强执行力和公信力，只要各职能部门给力就行了，无需再增加一个部门。

—— 《京华时报》

【深度分析】

“马上就办办公室”，实际上是试图解决行政效能中的效率问题，至于行政效能应有的行政行为合法性、行政目的正确性等问题，不是“马上就办”能解决的，而是需要行政制度、行政理念等方面的变革来实现的。

虽然效率不等于效能，但也反映了一个现状，在行政效能方面，各级政府目前最头疼的，还是效率问题。从目前情况来看，我国不同层级的政府和不同职能的部门都存在行政效率低下的状况。民众想办一件事情不知道找谁，就算找到经办者常常也是踢皮球，推来推去。不仅是公众办事难，即使是基层政府想要办一件事，也需要写报告、按级呈递、逐级指示、开会协调等大量程序，贻误了最佳办理时间。地方首脑头疼的效率问题，可能还包括下级单位执行力不强、政令不畅的问题。

面对行政中的“怠政”情景，一些地方政府选择了听之任之的态度。相对于这类做法，曲阜市成立“马上就办办公室”，则是有意通过机制更新与系统内部的调节来解决行政效率低下的问题，在公职人员中倡树“立说立行、马上就办”工作理念。曲阜市力图改变执政手法的愿望是值得鼓励的，可就目前采取的方式来看，似乎很难长期起到提高行政效率的目的。

政府设立机构的目的，是为了履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等职责，为了给公众提供更为方便、快捷、优质、高效的服务。就是说，即使没有“马上就办办公室”，该办的事也应该马上就办。现实却是若要有效行政，必得叠床架屋。“马上就办办公室”是一例，更多的是成立各种临时性小组，重重叠叠，制造大量行政冗余。这说明行政系统本身的滞缓和低效。另设的监督性机构或者联合型机构，实际上成为一个新的行政部门，它也可能和其他行政部门一样，出现懈怠。可见，如果政府不寻求一种常态的解决方式，只是在机构上不断地叠床架屋制造“监督者”，不是根本性的解决问题之道，并且会带来新的问题。

从长远看来，马上就办办公室注定了从根本上解决不了马上就办的问题，真正要解决和落实马上办的问题，不在于抓机构而在于管理人，不理清这个前提所有的机构都无以为继，马上办解决了由谁办的问题，却没有解决怎么办的难题，机关效能长期存在弊病，恰恰就在于没有一个怎么办的措施去解决由谁办的问题。究其原因就在于治标不治本，工作流于形式，长效机制没有建立起来，解决问题的根本出路还在于以人为本抓好人员的思想纪律作风教育，奖勤罚懒，让想干事者有事干，不想干事者无事干，用刚性手段治理才能使机关效能实现根本好转、良性保持。

解决行政问题的根本办法，在于明确政府的“公仆”角色。如果政府与“公仆”角色有所差距，政府不急百姓所急的话，民众就应该有权参与监督公共事务，积极维护自身权利，而不是完全处于话语权失效的弱势地位。我国提倡建设服务型政府，已经明确指出了政府是以方便国民，为国民排忧解难，提供高效优质服务，保证它的人民享有所有合法权益为存在目的的国家机器。建设服务型政府、转变政府职能并非只是政府内部的事情，也绝不可能通过几道政令、设置几个机构就可以完成，而是要寻求一种公民参与机制，形成公民与政府间的互动模式、监督模式。

(资料来源: 《马上就办办公室》，http: //wenku.baidu.com/view/905c39215901020207409ca7. html， 2012年7月20日)

结合上述案例，用公共组织结构的相关理论分析曲阜市成立“马上就办办公室”的利弊。

思 考 题

1. 我国公共组织的宏观纵向结构是怎样的?

2. 从国务院向下推导我国整个政府系统结构。

3. 比较直线式、职能式和直线参谋型组织结构有何异同。

4. 在进行公共组织设计时，应该遵循哪些原则?

专业名词

公共组织结构: Public Organizational Structure

事业部制结构: Functional Structure

矩阵型组织结构: Matrix Structure

机械结构: Mechanistic Structure

有机结构: Organic Structure

团队型结构: Team Structure

虚拟型结构: Virtual Structure