公共组织理论：概述和结构

美国著名管理学家卡斯特和罗森茨韦克在《组织与管理》一书中指出:“我们可以把结构看作是一个组织内各构成部分或各个部分间所确立的关系的形式。”[1]中国台湾行政学家张润书指出，组织结构即“组织各部门及各层级之间所建立的一种相互关系的模式”[2]。在此基础上，我们可以把公共组织结构理解为构成公共组织的各组成部分的排列组合方式，它是公共组织的基本框架，直接反映了公共组织的总体格局、公共组织的法定权力和职责以及各种行为主体之间的相互关系。

1. 公共组织结构的构成要素

一般来说，一个国家的公共组织系统是由四个层次的要素排列组合而成的。

(1) 工作单位。公共组织结构的第一个层次，是由构成公共组织结构的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个工作单位。(2) 工作部门。公共组织结构的第二个层级是由各个工作单位根据各自的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，经过有机排列组合，形成一个工作部门。(3) 一级公共组织。第三个层次是由各个工作部门之间，根据各自部门的工作目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，经过有机排列组合，从而构成一级公共组织。(4) 第四个层次是由各级公共组织之间，根据各自的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，经过有机排列组合，从而形成一个国家的公共组织系统。

一个国家的公共组织框架基本上由这四个层次组合而成，构成这个框架的实质是分工，是根据目标、责任和权力进行个人的、单位的、部门的、层级的分工。公共组织结构中这四个层次的要素排列组合是相互联系、相互依存的。

2. 公共组织结构的特点

公共组织结构与其他社会组织结构相比，具有以下四个特点:

(1) 层次性。层次，指组织系统中划分管理层级的数量。公共组织为了对社会公共事务进行有效的管理，从纵向分为若干层级，采取层级控制体制，一级管一级，管理范围逐级缩小。公共组织结构的层次性的优点在于指挥统一、行动一致，有利于管理。

(2) 复杂性。公共组织结构中的复杂性是指公共组织中的差异性，包括横向差异性和纵向差异性两个方面。公共组织结构的横向差异性是指一个组织内成员受教育和培训的程度、专业技能、工作性质和任务等方面的差异性，一级组织内部部门与部门之间工作目标、责任、权力、地位关系等方面的差异性。公共组织结构的纵向差异性是指组织结构中纵向垂直管理的层级数与不同层级之间的差异。(www.xing528.com)

(3) 开放性。公共组织管理的对象是整个社会公共事务，它处于一定的环境中。公共组织结构不是封闭的、机械的，而是开放的，是不断与外界进行信息交换，随着环境变化对自身结构不断进行调整的。它不仅要适应经济环境、政治环境和文化环境的变化，还要适应地理环境、人口环境和国际环境的变化。

(4) 规范性。公共组织结构的规范性是指组织中各项工作的标准化，即有关指导和限制组织成员行为和活动的政策法规、规章制度、工作程序、工作过程等的标准化程度。规范性程度的高低主要受三个因素的影响: 一是工作的专业化程度。一般而言，简单而又重复性的工作规范化程度较高，反之则规范性程度较低。二是职能范围。职能范围广，则规范性程度低，职能范围窄，则规范性程度高。三是管理层次的高低。高级管理人员需要处理较复杂的问题，重复性较少，因此其规范性程度低，相反，组织中的基层工作人员工作的规范性程度较高。

3. 公共组织结构的功能

良好的组织结构，是完成组织目标、提高工作效率的基础。一般而言，一个组织结构应该具备下列四项基本功能:

(1) 确保组织目标的实现。组织是一群人为实现既定目标而有机结合的整体，必须通过有效的沟通和协调，发挥组织个体与群体的智慧和力量，才能完成组织目标。组织结构的功能便在于经过分工与权责安排，使个人的努力和行动、个人目标与组织目标统一起来，形成一个上下呼应、左右协调的公共组织网络，为实现组织目标共同努力奋斗，从而确保组织目标的实现。

(2) 激发成员的积极性。合理的组织结构，由于每个工作人员有明确的任务、责任和权利，且能做到因事择人、人尽其才，从而能够使组织成员有归属感和明确的奋斗目标，既能够满足工作的需要，又能满足组织成员自我实现的需要，有利于激发组织成员的工作积极性。

(3) 提高工作效率。影响工作效率的一个主要因素就是组织结构是否合理。合理的公共组织结构，使本组织内部分工协作良好，也使其与别的组织行动协调一致，促进各层级、各部门有效地运用人力、财力、物力、时间，能够合理配置资源，以最小的输入求得最大的产出，充分发挥公共组织个体和整体的作用，从而更好地提高组织效率。

(4) 保持良好的沟通关系。良好的组织结构，不论上行沟通、下行沟通或侧面沟通，皆能使其达到畅通无阻的状态。因为良好的组织结构具有沟通的渠道，能够把组织的不同层级及成员的思想、观念、感情联系起来，促使公共组织系统保持良好的沟通关系，保证公共管理活动的顺利进行。