公共组织理论：政治环境与互动关系

政治环境是公共组织产生、存在和发展的宏观形态，是公共组织产生、存在和发展的土壤和空间。这里所说的政治环境主要包括政治体系、政治关系、政治局势和公共政策等几个方面。政治环境与公共组织之间有着密切、复杂的关系，政治因素作为公共组织生存与发展以及开展组织活动的环境，使得公共组织在不同程度上都会受到政治环境的影响，并必须依据政治环境所确定的规则来实施; 同时，公共组织也会对政治环境产生一定的影响。

1. 政治环境对公共组织的影响

(1) 政治体系的影响。一般来讲，政治关系包括两方面的内容，即社会政治组织和政治制度。“社会政治组织是人们通过或试图通过政治权力来实现自己的利益和权利而按照一定原则和规则结成的集合体。如立法机关、司法机关、行政机关、政党。政治制度是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则。”[1]总之，公共组织作为社会公共事务的管理主体，是整个政治体系的重要组成部分，必然受到政治体系中其他部分的影响。此外，公共组织的活动范围和管理权限以及活动目标也都是由政治体系予以规定的。

(2) 政治关系的影响。政治关系是指人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治强制力和权力分配为特权的一种社会关系，而由人们的需求引起的由特定社会经济关系决定的利益关系则是政治关系中首要的和基本的。公共组织作为社会公共利益的代表，以实现公共利益为己任，以管理国家公共事务、维护和实现公共利益为其最基本目标。因此，公共组织的目标选择和实现必然会受到政治关系的影响。

(3) 政治局势的影响。政治局势是指各种政治力量相互作用所形成的政治秩序以及包含着这些政治力量的政治体系的运行情况。政治局势的稳定与否，直接影响到公共组织的存在与发展，以及公共组织目标的实现。只有在政局稳定、社会安定有序的环境之下，公共组织的各项功能才能得以发挥，公共组织目标的实现才有基本的保障。很难想象在一个政权更迭频繁、社会动荡不安的环境中，公共组织的功能可以在多大程度上得以发挥，组织目标能在多大程度上得以实现，更不用说实现和保障公共利益了。

(4) 公共政策的影响。公共政策作为公共权力机构为解决某项公共问题或满足某项公共需要而选择行动或不行动的方案，是公共组织实施公共管理活动的一个重要工具。公共组织为了有效地管理国家事务，实现公共利益，取得令人满意的社会效益，“通过公共政策，把实现其职能的各种意图传递给各组织、各行各业，甚至每一个职员，通过有关组织和人员的努力工作使之变为现实”[2]，最终实现组织目标。同时，公共政策的制定还要受到诸因素的制约。例如，必须符合宪法和法律的规定; 符合统治阶级的意志; 符合公众的意愿和要求，有时甚至要顾及不同利益集团的利益，等等。

(5) 法律环境的影响。法治是民主国家最基本的要求，是公共组织活动最直接、最重要的政治环境因素。公共组织的活动必须在国家法律允许的范围内进行，不允许有超越法律的任何特权; 公共组织的产生、变更与消亡必须要有相应的法律依据，要符合相应的法律程序; 公共组织的编制、预算、人员的晋升、资源的使用等也必须在法律的规定下行动; “公共组织必须忠实地执行统治阶级及其代表——执政党的路线、方针和政策，实施执政党的各项措施与决定”[3]等。总之，在法治背景之下，公共组织的活动必须在宪法和法律的框架之内，行动或不行动必须有法律依据，否则就会被追究相应的责任。(www.xing528.com)

2. 公共组织对政治环境的影响

政治环境影响着公共组织的生存和发展，公共组织也影响着政治环境，主要表现在以下几个方面:

(1) 公共组织对社会稳定性的影响。公共组织作为管理国家和社会事务的组织，其方针政策、职能目标、服务态度、办事效率、廉洁状况等，对社会的稳定性起着非常重要的作用。一个健全的公共组织能够合理有效地整合社会资源，使得社会中的各种要素形成一个相互作用、相互协调的有机整体; 能够发挥沟通的功能，消除各种分歧、矛盾、冲突、误解，保证人民群众与政府之间的有效沟通，群众的意见能够顺利传达到政府部门，缓解社会矛盾，这些在一定程度上均会对社会的稳定起到积极的作用。

(2) 公共组织变革在一定程度上推动着政治体制改革。公共组织作为国家政权体系中的一个重要组成部分，政治体制改革成败与否，在很大程度上取决于公共组织变革。目前，我国政治体制仍然存在着一些弊端，需要不断完善。例如，人民民主权利还需要进一步加强，党政不分、政企不分等状况还没有得到根本性的解决。就公共组织而言，则应积极推进民主、科学的决策程序; 保证组织活动的公开、透明，使办事程序公开化、科学化、制度化; 科学设置政府机构职能，完善领导体制等，这些是政治体制改革必不可少的部分。

除此以外，公共组织的状况还可能会影响到统治阶级意志的执行，例如，公共组织“可以通过向权力机关提交议案，把对国家管理和社会事务管理方面的要求制定成法律，变成全社会必须遵循的国家意志，以保证统治阶级的意志得以落实”[4]。另外，公共组织在推进法制建设方面也起着积极作用。如公共组织可以广泛地开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高公民的法律意识，促使公民自觉遵守法律等。