哈特的公共服务理论改进：公共组织理论第二版！

罗伯特·B. 登哈特教授是美国著名的公共行政学家。其代表作有《新公共服务: 服务，而不是掌舵》、《公共组织理论》、《公共行政: 一种行动取向》和《意义之寻求》等。罗伯特·B. 登哈特教授的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。所谓“新公共服务理论”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的理论。具体来说，新公共服务理论有以下几个主要观点:

(1) 政府的职能是服务，而不是掌舵。新公共服务理论认为，公务员的角色就是要帮助公民表达满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。

(2) 公共利益是目标而非副产品。新公共服务理论认为，政府官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。

(3) 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作得到最有效且最负责任的实现。新公共服务理论认为，政府应该采取措施恢复公民的自豪感和责任感，形成强烈的参与意愿从而使各方都努力为参与、合作和达成共识创造机会。

(4) 为公民服务，而不是为顾客服务。新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不是要对“顾客”的要求做出回应，而是要集中精力在公民之间建立信任与合作关系。政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系。在政府中，公正和公平是其提供服务必须考虑的一个重要因素。新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的呼声。

(5) 责任并不简单。传统的公共行政理论和新公共管理理论都倾向于将责任问题简单化。新公共服务理论认为，责任问题其实极为复杂，公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法律、职业标准、社区价值观念和价值标准、民主规范、公民需要等的综合影响，而且他们应该对这些负责。

(6) 重视人，而不是重视生产率。新公共服务理论认为，如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和相互支持的特点，特别是通过人民或与人民一起来行使领导权可以改变参与者，并可以把他们的关注焦点转移到高层次的价值观念上。

(7) 公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论认为，与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会作出贡献的公务员和公民更能够促进公共利益。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。[11]

本章小结

组织理论经历了一个由零碎思想到系统理论的不断发展和深化的过程。柏拉图、亚里士多德、马基亚维利、官房学派、汉密尔顿和密尔都提出了各自宝贵的公共组织思想，成为后来公共组织理论的渊源。

19世纪末至20世纪30年代形成的传统科学管理时期的组织理论，主要以泰罗、法约尔和韦伯等人的理论为代表，他们在人类历史上第一次用科学的方法来研究管理和组织问题，着重论述了管理和组织的重要性、管理与组织的职能和原则、管理与组织的过程与方法等问题，在管理学历史上有着划时代的意义。但是，这一时期的组织理论也存在着明显的缺陷，最主要的是漠视人的存在和需要，不注重人的主动性和积极性的发挥; 只重视组织体制、组织机构、规章制度、职能权责等静态结构的研究，忽视了对组织动态和发展层面的研究; 只注重研究组织内部的问题，即把组织作为一个封闭的系统来对待，忽略了周围环境对组织所产生的重要影响以及组织与环境之间的互动作用。

盛行于20世纪30—60年代的行为科学管理时期的组织理论，最大的特点是以人为中心，从人的需要和动机出发，研究在何种条件下能够最大限度地发挥人的主观能动性问题。同时，重视组织系统内人与人之间的协调与协作关系，以创造良好的工作环境，充分发挥人的主观能动性。这一时期还在深入研究的基础上首次提出了正式组织理论与非正式组织理论和组织决策理论。直至现在，行为科学的管理思想和管理方式仍在发挥着巨大的影响和作用。但是，这一时期的组织理论在强调发挥人的主动性的同时，却又贬低了组织的机构建设、制度建设、纪律建设以及组织工作标准化、规范化问题的作用，也即是在批判一个极端的同时走向了另一个极端。而且，这个时期的理论同样忽略了组织与周围环境之间相互影响、相互作用的问题。

形成于20世纪60—80年代系统科学管理时期的组织理论，较好地总结了前两个时期的组织理论，在融会各种知识和方法、注重学科的综合性的同时，用一种全新的视野，从更广阔的空间，提出了组织的系统理论、生态理论、权变理论，并在对传统公共行政学进行改造的基础上，提出了以社会公平为核心的新公共行政学的组织理论。

20世纪80年代以来，尤其是进入90年代以后，有关公共组织的理论有了更新的发展，其典型代表有公共选择理论、企业家政府理论、学习型政府组织理论、政府全面质量管理组织理论、无缝隙政府组织理论和新公共服务理论。这些理论为我们重新认识公共组织提供了一些新的视角。

案例

诸城市积极构建农村基层社会管理新格局

加强和创新社会管理，重点和难点都在基层。近年来，山东省诸城市以农村社区建设为平台，大力整合农村社区资源，促进其协调配套，初步构建起以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团及经济社会服务组织协同参与的农村基层社会管理新格局，有效提高了农村社会管理和服务水平。

发挥农村社区党组织的领导核心作用。农村基层党组织是党在农村工作的基础，是贯彻落实党的路线方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒，是农村基层社会管理和服务的领导核心。诸城市以农村社区为单元，选举产生了208个社区党委 (党总支)，明确社区党委是社区各类组织和各项工作的领导核心; 同时，打破以村庄、地域为界设置党支部的模式，设立种养业、农民专业合作组织、个体工商业、社会事业发展、调解维稳、老党员及社区服务中心等服务型党支部。社区党委打破原村庄之间的壁垒，立足社区资源条件和产业优势，发挥政治和组织优势，整合社区内土地、资金、技术、信息等生产要素，科学制定社区经济发展规划，引领创办农民专业合作社，推进产业结构调整，建立特色产业园区，形成了“一区一品、一区一业”的发展格局。各社区党委设立的服务型党支部增强了基层党组织服务功能，凝聚了社会管理工作力量，提升了社区发展能力。

发挥农村社区自治组织的主体作用。村民自治是农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本形式。以农村社区为平台，建立健全农村社区自治组织，发动农民群众共同参与社会管理，提高农民群众的自我管理、自我教育、自我服务水平，是坚持以人为本、创新农村基层社会管理体制机制的重要途径。诸城市以农村社区为单元，依法选举产生社区村委会和经济发展、规划建设、社会发展、社会保障、调解维稳等下属委员会，设立社区事务监督委员会，以实现社区的自我管理、服务和监督功能。同时，组织社区全体群众参与讨论制定群众自治章程、村民会议和村民代表会议议事规则等60多项规章制度，理顺低保户确定、救灾款物发放等30多个工作程序，实现了农村社区自治组织建设的制度化、规范化，为提高农民群众的自我管理、自我教育、自我服务水平提供了制度保障。

发挥农村社区群团及经济社会服务组织的补充作用。群团及经济社会服务组织是党领导下的群众团体，在围绕中心、服务大局、加强和创新基层社会管理中有着重要的补充作用。以农村社区建设为契机，建立健全农村社区群团及经济社会服务组织，发挥其在基层社会管理中的积极作用，是加强和创新基层社会管理的一个重要方面。诸城市在各农村社区设立团委 (团总支) 和妇联，在有两个以上企事业单位的社区建立工会联合会; 以各自然村为单元成立经济联合社，依法代表社员行使集体资产管理职责; 组织成立各类农民专业合作社、行业协会等新型经济组织以及老年协会、计生协会、红白理事会等新型社会服务组织。这些组织积极开展工作，在农村社会管理中形成了协同促进经济发展、维护和谐稳定、共建文明社区、参与社会管理的良好局面。

(资料来源: 鞠进增: 《诸城市积极构建农村基层社会管理新格局》，新华网: http: //gg.swjtu.edu.cn/blog/article.asp? id=22，2012年7月20日)

结合上述材料，谈谈我国社会管理理论和实践的创新。

思 考 题

1. 早期的公共组织理论的代表人物有哪几位? 他们的主要思想是什么?(www.xing528.com)

2. 传统科学管理时期组织理论的代表人物有哪几位? 他们的理论有哪些主要内容?

3. 行为科学管理时期有哪几种组织理论? 其代表人物和他们的代表作有哪些? 其内容是什么?

4. 传统科学管理时期和行为科学管理时期组织理论的特点和不足表现在哪些方面?

5. 试述权变组织理论和新公共行政学组织理论的主要内容。

6. 谈谈你对公共选择理论和企业家政府理论的认识和理解。

7. 新公共服务理论的主要观点有哪些?

专业名词

科学管理组织理论 Theory of Scientific management

官僚制组织理论 Theory of Bureaucracy

企业家政府理论 Total Quality Management

无缝隙政府 Seamless Government

[1] ［美］戴维·奥斯本、［美］特德·盖布勒著，周敦仁等译: 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第4页。

[2] ［美］戴维·奥斯本、［美］特德·盖布勒著，周敦仁等译: 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第7页。

[3] ［美］戴维·奥斯本、［美］特德·盖布勒著，周敦仁等译: 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第12页。

[4] 参见［美］戴维·奥斯本、［美］特德·盖布勒著，周敦仁等译: 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第164～168页。

[5] ［美］戴维·奥斯本、［美］特德·盖布勒著，周敦仁等译: 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第205页。

[6] 参见［美］戴维·奥斯本、［美］特德·盖布勒著，周敦仁等译: 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第235～236页。

[7] ［美］彼得·圣吉著，郭进隆译: 《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》，三联书店， 1998年版，第3页。

[8] ［美］史蒂文·科恩、［美］罗纳德·布兰德著，孔宪遂译: 《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社，2002年版。

[9] 转引自张国庆: 《行政管理学概论》，北京大学出版社，2002年版，第642～644页。

[10] 参见［美］拉塞尔·林登著，汪大海译: 《无缝隙政府: 公共部门再造指南》，中国人民大学出版社，2002年版，译者序。

[11] 参见丁煌: 《西方行政学说史》，武汉大学出版社，2005年版，第409～413页。