奥斯本的企业家政府理论

企业家政府理论 (Theory of the Entrepreneurial Government) 是戴维·奥斯本 (Dvid Osbrne) 与特德·盖布勒 (Ted Gaebler) 在1992年合作出版的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出来的。政府“企业化”是20世纪70年代以后流行于西方国家的一种政府组织思想。进入20世纪80年代以后，以政府“企业化”为背景的管理模式——商业模式越来越受到人们的重视，并被广泛应用于西方国家行政制度改革的实践之中。所谓“政府企业化”，是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。正如《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书封套上引用克林顿的一句话所说的那样: 如果我们要在20世纪90年代中激发政府的活力，我们就必须重新塑造它。

奥斯本和盖布勒一方面肯定政府的存在对于文明社会来说是必不可少的，他们不认同历史上把政府看做一种不得不忍受的邪恶的观点，而认为政府是用来作出公共决策的机制。因为我们面临的许多问题如吸毒、犯罪、贫困、环境保护必须靠政府来采取集体行动。另一方面，他们认为政府的现状并不令人满意，没有如人们所期望的那样有效运作。即使是最有企业家创新精神的人，在掌管公共服务机构尤其是政府机构半年以后，“其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样”[1]。这样的政府已经不适应时代的需求，必须进行改造。奥斯本和盖布勒认为，他们批判的矛头所指并不是政府机关的工作人员，因为公务员的大多数是负责的、有才能的、立志献身的人，而是现行的、在20世纪30年代和40年代设计出的那种中央集权、层次繁多的政府官僚体制。在奥斯本和盖布勒看来，“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会成为官僚主义者”[2]。

奥斯本提出了对传统官僚体制进行改革的十项原则:

1. 掌舵而不是划桨

奥斯本认为，政府应该集中精力做好决策工作 (掌好舵)，而将向社会提供各种服务的工作 (划桨) 承包给私营企业和非营利组织。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”[3]因此，有效的政府应该是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府，而不是一个“实干”的政府，一个“执行”的政府。

2. 善于授权而不是事必躬亲

为何在所谓的民主国家中，也几乎没有人感觉到自己“拥有”或“控制”政府? 奥斯本认为，原因在于政府过分集权，事必躬亲，在组织和管理公共事业时，没有鼓励公众参与，而是过分依赖专业人员来解决问题，致使官僚主义控制了公共服务，作为服务对象的民众只能依赖政府，没有任何自主权。解决问题的办法是通过授权于公民，建立自己的自治组织，拥有参与实施管理的权力，解决自己面临的问题。这样的自治组织由于更了解问题的关键所在，更具有责任感，更关心其成员的生活环境，也更经济和具有创造性，因而其管理比政治家和议会议员更有效。而政府则可以做一些别的组织做不了的事情，如制定政策、提供资助等。

3. 引入竞争机制

政府之所以没有商界那样富有效率，主要原因不在于公营还是私营，而在于它是采取垄断方式还是采取竞争方式进行管理活动。哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果，增强成本意识，提供优质服务。与垄断相比较，竞争具有许多好处: 竞争迫使公营的或私营的垄断组织对顾客的需要做出反应; 竞争提高效率即投入少而产出多; 竞争能提高组织成员的自尊心和士气; 竞争鼓励革新而垄断扼杀革新。而政府行为往往是垄断的，因此政府必须通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。当然，竞争也不是自由放任的，政府也需要对竞争进行必要而合理的管理。

4. 注重组织目标使命

组织运作离不开规章，然而，规章有助于防止发生坏事，但也会妨碍出现好事。长期以来，大多数公共组织被它们的规章制度和预算所左右，成为“规章驱动的政府”: 程序埋没了目标，过程压倒了结果，投入代替了产出，规则取代了使命，公务员是墨守成规的办事员。改变这种情况的出路在于改变照章办事的人事制度，建立有使命感的预算制度和政府组织。有使命感的组织不指示人们如何做事，能放手让其成员以他们所能找到的最有效的方法实现该组织的使命。

5. 注重产出而不是投入

传统公共组织注重的是投入的多少而不是产出的效果，这样导致工作效果越糟的部门得到的拨款就越多。政府拨款、人员报酬与效果之间几乎没有联系。这种拨款机制没有让公共部门去改善自己业绩的动力，而企业家政府按效果而不是按投入拨款，它对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果而不是以项目的多少为依据。按照效果进行投入，就要对公共组织的绩效进行评估，从而使公共部门关注自己行为的后果，广泛采用全面质量管理的办法来进一步改进公共服务质量和效果。(www.xing528.com)

6. 具有顾客意识

奥斯本认为，从理论上说，民主政府是为公民服务而存在的，企业是为盈利而存在的。但企业想方设法取悦顾客，而政府却是个“顾客盲”，原因就在于企业的钱来自于顾客，而政府的钱来自于拨款和税收。按企业家精神重塑政府，就是要让政府受顾客的驱使，以满足顾客的需要为宗旨。建立顾客驱使制度的好处在于: 它能迫使服务提供者对他们的顾客负责; 它能使选择提供者的决定不受政治影响; 它能促进更多的革新; 它能让人们在不同种类服务之间做出选择; 它能使供需相适应，因而浪费较少;它能授权顾客做出选择，而使被授权的顾客成为更加尽责的顾客，它还能创造更多的公平机会。[4]

7. 有收益而不浪费

与必须考虑支出和收入的企业不同，政府是只注意花钱而不在乎盈利，只节源不开流，这往往导致更大的浪费。因此，要用企业家的投资观点来改变政府，尽可能使公共管理者转变为企业家，学会通过花钱来省钱，为获得回报而投资。为了刺激管理者像企业家一样去思考问题，我们就要对这样的行为进行奖励，比如让他们从盈利的收入中获益。

8. 预防而不是治疗

奥斯本认为，由于官僚政治的模式使政府全神贯注于提供服务——划船，很少集中精力去掌舵，由此所形成的狭隘的想象力和思维定势导致问题变成危机后才会想办法去解决，这使得为解决问题不得不投入大量的钱，而采取预防措施却无钱进行，因此也造成更大的浪费。具有企业家精神的政府应该是有预见力的政府，这样的政府会做两件根本性的事情: 一是使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗; 二是在作决定时尽一切可能考虑到未来。政府必须明白一个道理: “精明的人解决问题，有天才的人避免问题。”[5]

9. 注重分权的参与和协作

奥斯本认为，集权是与传统工业社会相适应的管理模式，信息时代和知识经济需要政府像企业一样削平复杂的层级组织模式，将集权式的管理权下放，建立分权的机构，以调动各方面的积极性，形成组织的协同和配合。分权的机构比集权的机构有如下好处: 有多得多的灵活性和应变能力; 更有效率; 更具有创新精神; 产生更高的士气、更强的责任感和更高的生产率。[6]

10. 重视市场机制调节

传统的政府对行政计划有特殊偏好，政府官员也大多习惯于按计划行事。尽管计划在某些场合下是可行的，但是，和市场机制比起来，它存在着一系列的问题，如它受选民而不是顾客推动等。因此，政府的公共管理必须以市场为导向和依据，运用市场机制达到公共目的。除了一部分特殊公共产品外，政府必须找出一条非集权化道路，有意识地去规划市场，以刺激数以百万计的企业和个人共同应对诸如环境、教育、卫生保健等问题。

企业家政府理论的问世，无论是在理论上，还是在实践上，都产生了极其重要而深刻的影响。它提出的政府改革十大原则，对于我们重新审视政府角色、正确认识政府的职能具有重要的启示。美国克林顿政府正是在企业家政府理论的指导下，从1993年开始进行大规模的行政改革运动，取得了一系列的成就。在不到5年的时间里，裁减公务员25.5万人，关闭了一些行政部门设在地方的机构，合并职能重叠的机构，重新制定的政府规章制度减少了约50%，废除了多达一万页的联邦人事管理手册，精简办事程序，放松内部管制，给各级用人单位以更大的用人自主权，政府职能开始从管理走向服务。正如当时的总统克林顿和副总统戈尔指出的，他们的目的，是要从一种自上而下的官僚体制转向建立一种自下而上、简政放权式的企业家政府模式。当然，企业家政府理论也遭到了一些尖锐的批评，甚至有的学者还针锋相对地提出了相反的十大原则。但企业家政府理论提出了一种认识和改造政府的新视野、新路子。