公共组织理论：布坎南的公共选择理论

詹姆斯·麦吉尔·布坎南 (James M.Buchanan)，1919年出生于美国田纳西州，当代美国著名的经济学家，公共选择理论的创始人和主要代表人物，1986年诺贝尔经济学奖获得者。1969年，他与戈登·塔洛克在弗吉尼亚理工学院公共选择中心，1982年他随公共选择中心迁至弗吉尼亚州的乔治·梅森大学，并任该校的经济学教授。此外，他还担任过美国南部经济学会主席 (1963年)、美国经济学会副主席 (1977年) 和美国西部经济学会副主席 (1982年)。1986年，他因对政治决策与公共经济学理论所作的突出贡献而获得了诺贝尔经济学奖。布坎南是一位非常高产的学者，他发表了数十部著作和大量的学术论文，代表性著作和论文有《财政理论与政治经济学》(1960年)、《对赞同的计算》(1962年，与戈登·塔洛克合作)、《成本与选择》(1969年)、《公共选择理论: 经济学的政治运用》(1972年，与R. 托里森合作)、《民主过程中的公共财政》(1976年)、《政治活动的经济学》(1978年)、《自由、市场和国家: 80年代的政治经济学》(1986年)、《俱乐部经济理论》(1965年) 等。也正是由于布坎南所作出的突出成就，他被人们誉为“公共选择理论之父”。

公共选择理论一个重要的特点就是用经济学的方法研究政治问题。从经济学的角度说，它指出了传统经济学研究中的一个重大缺陷: 忽略了政治过程对经济问题的重大作用，而政治过程决定着资源的非市场配置即公共物品的生产; 从政治学的角度看，它用经济学的方法来分析政治过程，通过这种分析指出社会经济问题的根源在于现代国家政治制度的缺陷。所谓“公共选择”，是指资源在公共物品间的分配是通过集体行动和政治过程来选择和决定的，这实际上就是政府的选择和决定。公共选择理论的基点在于“经济人”假说，即人在本性上都是以追求个人利益、使个人利益的满足程度最大化为最基本的动机，其活动受个人利益驱动与导向。国家或政府作为一种人类的组织，也会受到人的利己主义本性的影响。所以，由个人组成的国家或政府不应被看成是以大众利益服务为目的的，其政治行为也是按对个人是否有利来行事的。

“政府失败论”是公共选择理论的研究核心。20世纪30年代以来，西方国家奉行凯恩斯主义提出的“由于市场可能失败，所以要实行政府干预”的主张，普遍实行了政府对市场的干预政策，这虽然产生了短期的效应，但也带来了许多问题，甚至出现了危机。所谓“政府失败”，就是针对凯恩斯主义的主张，认为在市场经济条件下政府的干预有很大的局限性或是失败的，政府的活动并不总像应该的那样“有效”，或像理论上所说的那样“有效”。布坎南认为，“政府失败”有两种主要表现形式: 公共政策的失误和政府工作机构的低效率，其形成是由多种原因造成的。(1) 公共决策失误的原因: 由于政府部门的领导者为人所具有的自利的本性所左右，他们在选择或制定决策时，对作为政府决策目标的所谓公共利益的理解常常难以符合公共利益的要求，决策的依据是不充分的信息和个人效用的最大化原则。(2) 政府工作机构低效率的原因:一是缺乏竞争性机制，这就使官员没有压力去高效率地工作，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。二是缺乏降低成本的激励机制，导致政府官员追求规模的最大化，最终导致机构臃肿、效率低下。三是缺乏监督信息。监督有效的前提是监督者对被监督者的情况了如指掌，而这种情况正好需要被监督者提供，政府权力的扩大不仅使监督者受被监督者操纵，甚至被监督者还能强制规定和实行某些政策措施，以实现自身利益的最大化。四是政府机构自我膨胀，包括政府部门的人员增加和支出水平的增长。五是政府的寻租行为，即政府官员会利用行政权力寻求超过机会成本的那一部分收入，这就使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。由此，布坎南得出的结论是: 市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，政府的缺陷至少和市场的缺陷一样严重。除非有阻止狭隘利益集团进行掠夺的程序性规则对政治过程加以严格的约束，否则政府的缺陷——效率低下、费用高昂、计划执行不当等都是不可避免的，即便如此，只要有可能，决策就应转交私营部门。(www.xing528.com)

公共选择理论对“政府失败”进行的分析和批评，目的在于完善资本主义国家的政治制度和政治过程。因此，布坎南等公共选择理论家又提出了补救“政府失败”的具体建议。其一，创立一种新的政治技术，提高社会民主程度。通过改革政治结构，重建基本宪法规则，以约束和限制政府的权力。其二，在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。包括在行政管理体制内部重新建立竞争结构，如可以由两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务，由私营企业承包某些公共物品的生产等; 在政府机构内部建立激励机制，允许政府部门对节省成本的财政剩余具有某种自主处置权; 加强对公共机构及其负责人员的监督等。其三，实行财政立宪，改革赋税制度。对财政体制的税收与支出两个方面采取不同的决策方法，公共支出的决策在财政决策的日常运行中做出，而税收的决策则要在日常运行之前的立宪阶段做出，以便为以后的公共支出筹资。由于政府活动依赖于赋税，因而要通过赋税制度的公共选择来限制政府的税收收入，进而限制政府的权力。

公共选择理论把经济学和政治学有机地联系在一起，用经济学方法分析政治学对象和政治过程，对经济学和政治学的研究都提供了一个新的视野和新的研究途径。它提出的“经济人假设”、政府认知和行为的有限性、缺乏竞争与激励的政府机制、政府官员的“寻租”现象、运用预算和税收手段限制政府权力、用市场解决方法代替国家干预、加强对政府权力的监督等理论，具有诸多的合理成分和共性特征，无论对理论研究还是对现实的政治行为都有非常重要的意义。