公共组织理论第二版新行政学

新公共行政学派是20世纪70年代以来美国极其活跃的一个学派。所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的。乔治·弗雷德里克森 ( George H.Frederickson) 是该学派的主要代表人物之一，主要代表作有《论新公共行政学》(1971年)、《社会公平和公共行政》(1974年)、《新公共行政学沿革》(1977年) 和《新公共行政学》(1980年) 等。新公共行政学派关注社会公平，致力于行政道德问题的研究。其主要观点有:

1. 对传统公共行政学“效率至上”的反思与批评

由于传统行政学单纯追求效率，这一方面使经济增长，科技进步，社会发展; 另一方面也对人类社会造成了许多不良影响，出现了种种社会危机，最主要的是加重了社会的不公和道德沦丧。弗雷德克里森指出，传统行政学以管理学为理论基础，以政治与行政二分法为前提，以经济和效率为行政管理的基本目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而形成了对现有政治制度的根本威胁。新公共行政学则把社会公平加入到传统目标和基本原理中，认为经济和效率虽然也是公共行政的价值目标之一，但绝不是核心价值，核心价值应该是社会公平。

2. 主张将“效率至上”转变为“公平至上”，强调公共行政组织变革

新公共行政学派认为，公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政模型。政治民主必须确实体现在民主的行政过程中。为了避免公共行政组织变成顽固的、不负责任的官僚组织，新公共行政学派提出减少层级节制、分权、组织开发、广泛吸收公众参与等民主思想。该学派同时强调，公共行政组织设计方案应该遵循两个目标，即顾客导向的行政组织形态和灵活应变的行政组织形态。

3. 提出公共行政组织存在分配、整合、边际交换和社会感情四种基本运作过程

弗雷德里克森认为在公共行政组织中，存在着以下四种基本的运作过程:

(1) 分配过程。所谓分配过程是指新公共行政学必须关心分配形式，必须依据从公共行政项目实施中获得的效益来处理物质和服务的分配问题，并均衡各方面的利益，尽可能做到公平合理。成本—效用或成本—效益分析是主要的技术和有效手段。由于新公共行政学派强调社会公平，所以他们把分配问题看做新公共行政学的核心内容。(www.xing528.com)

(2) 整合过程。整合过程是指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。在组织权威层级中，每个成员都扮演着自己的角色，通过层级串联在一起，去建构一个有内聚力的、能有效实现目标的组织整体，并使其运行机制更加有利于各种行政任务的完成。新公共行政学派特别主张采用相对非结构、非正式的和非权威的整合技术如项目规划技术来增强组织的凝聚力。

(3) 边际交换过程。边际交换过程是指行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。这些相关组织包括立法机关、被选任的行政官员、辅助参谋机构、服务对象以及有组织的利益集团。由于公共行政组织处于一种竞争的环境之中，所以要寻求这些相关组织的支持，才能建构和维持永久性的组织。

(4) 社会情感过程。社会情感过程实际上是一种社会情感训练的过程。社会情感训练技术是行政管理变革的基本工具，这些技术到目前为止对行政官僚机构一直起着加强和改进作用，今后对分权化的和有可能按项目设置的组织也应该起到促进作用。社会情感训练能使行政人员降低对权威层级的依赖，能接受各种风险的挑战，也能对各方的冲突和感情采取宽容大度的态度，以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。这里所说的社会情感，实质上是指心理素质。

新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强公务员的伦理道德意识。它拓宽了行政学的研究视野，丰富和发展了行政学理论。

[1] 陈克文: 《变革思维方式的科学——系统论、控制论、信息论的基本概念、原理和哲学意义》，上海社会科学院出版社，1988年版，第31页。

[2] 傅明贤: 《行政组织理论》，高等教育出版社，2003年版，第77～78页。