官僚制组织理论在公共组织理论中的作用

马克斯·韦伯 (Max Weber，1864—1920年) 是德国著名的社会学家、经济学家和政治学家。被称为“组织理论之父”的韦伯与泰罗、法约尔是西方古典管理理论的三位先驱。在他一生中，先后担任过大学教授、政府顾问、编辑和作家，他对社会学、经济学、政治学、历史学和宗教学等许多学科领域进行了深入研究并发表了独特的、具有开拓性的研究成果，其学术思想和观点对后世产生了极为深远的影响。韦伯是一位百科全书式的学者，但他最有影响、最有权威也是贡献最大的就是他的行政管理组织理论，即官僚制组织理论 (Theoryof Bureaucracy)，反映这种理论的代表作是他去世两年后出版的《经济与社会》和《社会组织与经济组织理论》。

1. 权威结构理论与组织类型分析

韦伯认为，尽管社会组织在不同发展时期具有不同的性质，但是权威和控制是各类社会组织都不可缺少的要素之一。权威不同于权力，权力在行使时不顾及人们的意愿，而权威则是人们对权力的自愿服从，因而权威是合法的，它能消除组织的混乱，使组织的运行有秩序地进行。韦伯认为有三种合法的权威，由此出现了三种不同的组织形态:

(1) 合理型权威 (法定权威) —— “合理化—合法化组织”。在“合理化—合法化组织”中，权威的基础是依法建立起来的各种组织规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从不是服从领导者个人，实质上是服从那种建立权威的非个人的组织制度和组织规则。此时，领导者与被领导者在法律地位上是平等的，一样受到组织规则的约束。由于个人在组织内部被制度和规则赋予了领导职务，因此他也就具有了权威，但人们对这种权威的服从也仅仅限于在“合理界限的事务管辖范围之内”。[3]

(2) 传统型权威—— “传统的组织”。在传统的组织中，权威是以不可侵犯的古老传统和行使这种权力者的正统地位为依据的，惯例是命令和权威的基础，整个社会管理组织呈现为高度的集权控制。在这种类型的组织中，权威具有明显的世袭性、封建性和绝对性的特点。所谓世袭性是指王之子恒为王; 封建性是指领导者与被领导者之间是主人与臣仆的关系，整个组织如同一个家族; 而绝对性则意味着领导者的意志就是法律，权威不受限制，至高无上。

(3) 魅力型权威—— “神秘化的组织”。这种组织形态的权威是以人们对个人特殊的超凡能力、英雄行为和楷模样板的崇拜为基础的。但是，这种崇拜是自愿而非强制的，如果一个领导者长期不能取得成就，尤其是他的领导不能给被领导者带来幸福安康时，人们对他的崇拜就会丧失，这种权威就会崩溃。

2. 官僚制及其特征

韦伯认为，在由上述三种权威所决定的三种组织类型中，传统型权威组织的效率最差，而魅力型权威组织因其带有浓厚的神秘色彩也不可取。只有合理型权威组织是依法通过公职来进行理性化管理，并形成一个官僚制的组织结构，因而是“理想的”行政组织体制。在这里，韦伯所说的“官僚制”并非现在意义上使用的概念，它仅指一种具有精密性、层级性、集权性和统一性结构的组织类型，与工作效率、工作作风等因素无关。韦伯认为，理想的官僚制具有以下特征: (1) 有明确合理的职能分工。(2) 有明确的职务等级序列。(3) 有明确可行的规章制度。(4) 有明确正规的书面文件和档案制度。(5)有非人格化的组织管理。(6) 有专业的培训机构。

由于官僚制具有以上特点，因此，韦伯认为它最符合理性原则，在许多方面优于其他组织，其效率最高，因而是“理想的”行政组织体制，甚至是“合法型统治的最纯粹类型”。

3. 理想行政组织的结构与管理制度(www.xing528.com)

韦伯认为，理想的行政组织的体系应有三个层级: 最高层为高级管理层，也就是决策层; 中间是中级管理层，也就是管理层; 下面是基层管理层，也就是执行层，这三个层级构成一个完整的组织体系。

韦伯认为，官僚制组织的管理意味着根据知识 (包括专业知识和公务知识) 来进行控制，因此领导者应在能力上胜任其工作，并根据事实而不是随意主观地进行领导。韦伯指出: 官员的任命和职能的行使应按下列准则进行: (1) 每个人在人身上是自由的，仅仅在工作中对职务的规定和要求负有责任。(2) 每个人所在的职位都是等级制度中的一个环节，并按照明确规定的职务等级系列组织起来。(3) 每一职务都有固定的法律意义上的职权范围。(4) 职务是通过自由契约而担任的，因此，从原则上说，每个人都可以自由选择适合自己的职位。(5) 每个人所担任的职务都是根据他的专业业务资格而被任命的，这种专业业务资格在最合理的情况下是通过考试获得或是通过证书予以确认的。(6) 组织中有固定的货币工资制度，大多数人还可领取退休金。工资标准基本上按等级系列中的级别、职位的责任大小以及社会地位来确定。(7) 组织中的职务是任职者唯一的或主要的工作。(8) 人员的升迁是根据年资或政绩，是根据其中一种还是二者兼而有之得到升迁，由上级来决定。(9) 行政人员应该完全和自己所管理的物质资料的所有权分开，他只能在职位上尽忠守责，而不能视职位为己有，更不能滥用其正式职权。(10)行政人员在担任职务、履行职责时，必须接受严格的、统一的职务纪律的约束、控制和监督。

4. 官僚制的优缺点

通过对官僚制的本质和特征进行深入分析，韦伯认为，官僚制具有严密性、合理性、稳定性和普适性等优点。由于它在形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看它可以达到最高的完善程度，因此，官僚制是实施统治和管理的最合理的形式，它可以广泛适用于各种管理形式和大型的组织，包括国家机构、企业、教会、学校、军队和各种团体等。官僚制的缺点在于压制了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有感情的享乐人，整个社会将变得毫无生气。

韦伯的官僚制理论在西方管理思想史上占有极其重要的位置，是管理理论尤其是组织理论研究发展过程中的一个里程碑。尽管韦伯认为官僚制仅仅是一种抽象的、纯粹的组织类型，但它对后世的影响却非常巨大，也推进和加强了对组织问题研究的广度和深度。时至今日，这一理论仍为分析实际生活中各种组织形态提供着一种规范典型，并被人们广泛应用于各种组织设计当中，发挥着有效的指导作用。韦伯的一系列有关组织理论的精辟见解也不断地给予后人以有益的启发，甚至在20世纪中后期，西方国家还产生出了“新韦伯主义”，结合发展了的社会实际对韦伯的理论重新进行了诠释和发展，使之对于当代社会具有更强的应用性，这也赋予了韦伯的理论以更强盛和更久远的生命力。

[1] ［法］法约尔著，周安华等译: 《工业管理与一般管理》，中国社会科学出版社，1982年版，第5页。

[2] ［法］法约尔著，周安华等译: 《工业管理与一般管理》，中国社会科学出版社，1982年版，第22～23页。

[3] ［德］韦伯著，林荣远译: 《经济与社会》，商务印书馆，1997年版，第243页。