法律文本中模糊语词运用的计量标准差异

从我国的现行立法来看，“公共利益” 主要出现在以下四类法律条款中：立法目的条款、权力运行条款、权利限制条款以及涉及公共利益的例示规定中。由此确立了四种不同形式的计量标准，即依照立法目的评价公共利益、依照 “权力—权利” 对比状况评价公共利益、依照权利限制等级评价公共利益以及举例明确公共利益的范围等。

（1）“依照立法目的评价公共利益” 可以归结为立法目的型公共利益。该类型的公共利益往往出现在立法目的条款中，以阐述该项立法的目的。^[57]其位置往往置于法律文本的第一条。立法目的型公共利益的法律运用，既为立法提供了正当化依据，也将法律规范内容置于潜在的 “不法类型” 之中。也就是说，为了更为重要的公共利益，即使公民的行为属于法律所保护的合法权益，仍将其视为 “不法类型”。“公共利益” 构成法律中其他条款的除外事项。例如：《保险法》 第1条规定：“为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展，制定本法。” 其中，公共利益虽然并非制定《保险法》 的直接目的，但公共利益在对抗私权利上具有绝对的优先性。因此，即便公民以 “《保险法》 的直接目的是规范保险活动及当事人的合法权益” 为抗辩理由，公共利益仍然能够成为保险权利、义务的除外事项。立法目的型公共利益作为立法的合法性基础只是其功能实现的一种表现，它更多地表现为对目的的探寻。社会秩序、国家安全、公共安全等都属于立法目的型公共利益的组成部分。

（2）“依照 ‘权力—权利’ 对比状况评价公共利益” 可以归结为权力界限型公共利益。为了应对公共利益的需要，公权力在法律中需要获得足够的行使空间。然而，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”^[58]因此，立法者必须通过法律条款的设置紧紧束缚住这只 “猛虎”。从 “公共利益—公权力”的相互作用来看，二者在法律文本中表现出支配与反支配两种作用力。所谓“支配力” 是指公权力机关在公共利益范围上的支配性。公权力机关往往以“满足公共利益的需要” 为理由来行使国家治理的权力，例如 《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 而 “反支配力” 则是公共利益对公权力的抗拒。博登海默认为，统治者的意志并非总与公共意愿相一致，并且，统治者的意志未必能够带来好的社会效果。^[59]所以，反支配力就是立法者在抑制公权力的扩张和无理性上的典型方案，其立法表现为法律对公权力的限制和问责。例如《行政处罚法》 第62条规定，因玩忽职守致使公共利益和社会秩序遭受损害的，应给予相应执法人员行政处分或追究刑事责任。由此看来，由于权力界限的存在，权力界限型公共利益被划分为了两种形式：①权力赋予型公共利益，主要包括：行政许可、城市管理、秩序维护等；②权力限制型公共利益，突出表现为行政处分、行政处罚、刑事责任等。(www.xing528.com)

（3）“依照权利限制等级评价公共利益” 可以归结为权利限制型公共利益。在法律文本中，“公共利益” 运用往往带有一种对抗性。除了对抗 “不法类型”、公权力外，公共利益也常常作为公民权利的限制方式存在。例如：《专利法》 第5条规定：“对违反法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”；《物权法》 第7条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。如果说权力界限型公共利益旨在防止政府之 “必要的恶” 的话，那么，权利限制型公共利益的主要功能则是限制个人自由主义的膨胀。按照功利主义法律理论的观点，公共利益被视为个人利益的总和，法律的目标则是实现 “最大多数人的最大幸福”。虽然数值衡量法难以全面显示公共利益与个人利益的关系，但是当公民权利与公共利益相冲突时，公共利益理应获得优先考虑。其理由在于，现代法治国家的建立，是建基在社会公共福利基础上的，而非个人利益的简单叠加。^[60]我们不妨设想一下，倘若一家濒临倒闭的医药企业在非典时期研发出一种能够有效治愈非典型肺炎的药物，一旦获得专利权，该医药企业的经济情况将得到明显改观，但国家将为此遭受更大的损失。在这种情况下，基于理性的考量（包括利益衡量），法律对专利申请权的保护无疑是要让位于公共利益的。^[61]权利限制型公共利益的设定初衷就在于此。

（4）“举例明确公共利益的范围” 体现为例示型公共利益。“公共利益”作为一种模糊语词，无法于概念层面获得清晰的界定。因此，在法律文本中，立法者希望能够采用例示法来提升 “公共利益” 的明确性。^[62]例如：我国《信托法》 第60条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：①救济贫困；②救助灾民；③扶助残疾人；④发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；⑤发展医疗卫生事业；⑥发展环境保护事业，维护生态环境；⑦发展其他社会公益事业”；《测绘法》 第31条规定：政府及其有关部门和军队因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要，可以无偿使用测绘成果。“防灾” “减灾” “国防建设” 即属于典型的例示型公用利益。虽然例示法尚未成为 “公共利益”条款的普遍形式，然而有限的立法例已经足够证明，“例示+概括” 的方式有助于理清 “公共利益” 的模糊性，并为执法机关、司法机关提供法律适用依据。在例示法下，“公共利益” 兼具具体与抽象两种特征。“例示规定把具体事项逐一列举出来，遂具有具体性；同时，例示之 ‘例’ 具有举以为例，提供样板以作比类、比照，即具有未列举完毕之意，其后再加上抽象的上位概念，以概括没有穷尽的其余事项，故又具有抽象性。”^[63]因此，例示型公共利益是具体规定与概括规定的统一。对我国现行法中 “公共利益” 界定不明的立法缺陷，例示型公共利益不失为一种比较稳妥的立法方案。