广东省顺德市政府制度创新模式探讨

改革开放的实践证明:政府制度创新是引导和推动经济社会发展的强有力杠杆,而且越是接近具体环境,政府直接创新的动力越大,地方政府在改革过程中比较活跃的原因即在于此。从20世纪80年代中期起,珠江三角洲的地方政府就开始有意识地从企业的微观经营领域退出,将主要力量转向对地方经济的调节、监控以及软环境的创造等方面。这种先行一步的政府职能转变,不仅在很大程度上避免了因政企不分导致的对乡镇企业发展的严重制约,也进一步地为吸引外来企业和资金的进入奠定了基础,顺利地实现了由内缘型经济发展模式向外向型经济发展道路的转轨(林承亮,2000)。顺德市的政府制度创新是以产权改革为基础的政府职能转变。

从1993年下半年开始,顺德市政府借党政领导班子换届之际,对公有产权结构进行了战略性调整。按照“抓住一批、放开一批、发展一批”的原则,在资产评估基础上,对企业的产权结构进行了重组。顺德市的公有企业改制分为四种类型:①政府对一些基础产业、高新技术产业和专营性行业(如公路、电厂和水厂等)进行独资经营;一些房地产和外贸等效益比较好的企业也由政府控股。②政府对大量竞争性产业的企业通过转让股权,或由新的投资者注资扩股的方式,将企业改造成政府参股但不控股的股份有限公司。③政府将大量中小企业改造成企业职工持股的股份合作制企业。④政府将一些规模较小、长期亏损的企业公开拍卖给投资者。

在进行公有资产战略性调整的同时,围绕着政企分开这个中心,推进政府经济职能转换。首先,顺德市借鉴了深圳市的经验,建立三级公有资产管理、监督和运营体系,实现政资分开。顺德市政府先成立了公有资产管理委员会,负责公有资产的管理和监督。在此基础上,设立若干公有资产经营公司,由公有资产管理委员会授权,对公有资产进行经营运作和管理。其次,理顺政府、企业和银行的关系。面对原有企业过度负债的问题,顺德市由政府把已转让的公有资产集中起来,集中财力,综合配置,先用于偿还银行的债务,剩余部分用来建立社会保障体系、加强基础设施建设和加大战略产业的投资。最后,大力推进机构改革。顺德市政府在吸取了过去“先转变职能后精简机构”教训的基础上,提出了“先拆庙、减员再转变职能”的做法,确立了“一个决策中心、四位一体”的领导体制,撤销、合并和精简了机构。通过改革,顺德市党政机构由原来的56个减少到32个,部门内设的机构精简了125个;撤销了临时机构100多个,只保留了20个;公务员从原来的1200多人减至900人;镇级党政部门也从原来的19个减少到16个。(www.xing528.com)

经过以产权变革为突破口的政府职能体制改革后,顺德市政府与企业关系发生了明显的变化。这集中表现在:政府在公有资产管理与整个社会的职能分开的基础上,能够集中力量对全社会经济活动进行管理。顺德市政府通过建立三级公有资产管理、监督和运营体系,把公有资产管理运营职能交给一个相对独立的组织机构,并使其从政府经济管理的一般职能中独立出来。其结果,一方面,公有资产管理运营部门的职能从原来的实物管理转变为价值管理;另一方面,政府也集中精力面向全社会进行管理。比如,原来主要管理国有企业的经委系统,经过改革,与乡镇企业局合并为工业发展局,专门负责对全市工业的行业管理和产业结构调整。工业发展局管理的范围由此扩大到整个社会上所有经济成分的工业企业。这样,不管是内资还是外资,不管是公营还是私营,让它们在同一起点上进行竞争,并用企业规模划分的等级替代原有的行政性等级。同时,新成立的公有资产委员会主要对公有资产进行价值形态管理。