广东制度创新：以开放促进型方式驱动变革

广东作为中国改革的先行者,取得了举世瞩目的成就,创造了“广东奇迹”。这种成功显然得益于广东制度创新模式的正确选择。一旦制度创新初始模式确立了,改革最关键的问题就是考虑如何在既定的约束下以尽可能低的变迁成本实现制度创新目标。因此要分析珠江三角洲与外围地区制度创新初始约束条件的差异,首先必须分析广东省制度创新的初始模式,正是在实施这一模式时,两大经济地域的变迁成本不同,造成了珠江三角洲与外围地区在制度创新的广度和深度上存在差异。广东制度创新的初始模式为对外开放促进型渐进式制度变迁方式,其特征表现在以下三个方面。

6.1.1.1 通过引入系统外部变量来实现制度创新

改革开放初,广东省由于内部经济组织不发达,缺乏计划经济体制下大中型工业基础和高科技人才优势,难以通过内部组织转型来激活全体,再加上计划经济体制对其控制本来就弱,也无必要通过原有组织的边际改进来促进创新,而只需要引入外部非国有经济组织,便可有效启动改革,走上市场经济道路。其原因具体表现在:①传统制度约束不严。在计划经济条件下,虽然国家为获取租金最大化而为地方设定以全民所有制占绝对优势为特征的产权结构,但全国各地却不是同一个比例结构,有的地方国有经济的比重要高一些,有的地方却要低一些。一个地区如果国家工业投资大、项目布局多,那么其经济结构中国有经济的比重就比较大,中央控制就比较严,要实现创新转型就比较困难。改革开放前30年,广东由于地处国防前线,出于备战的需要,在中央政府实行生产力平衡布局战略中,始终不是全国工业化的重要地区,中央政府投资的大中型项目很少。比如珠江三角洲,50年代全国156项大型重工业项目,没有一个投放在珠江三角洲;60—70年代,国家大规模投资“三线”建设,珠江三角洲也由于地处一线而不是投资重点。因此,尽管广东的工业化是在计划经济体制下进行的,工业部门的经济结构也以国有经济为主,但其国有经济的比重较低,中央政府的计划控制也就相应要松一些。这使得广东通过对外开放发展非国有经济的空间相应要大。②工业化基础相对薄弱。改革开放初期,广东的工业化基础比较薄弱,国有经济组织不发达,许多工业产品处于待开发阶段。事实上,当时广东形成了以农业为主的城乡混合型经济,工业的加工度不仅低,而且产业关联性弱,投入产出关系相对简单。这种经济结构与经济类型对市场化启动更为有利。这种情况下,从外部引入非国有经济变量,既可承接原有规模不大的工业产业转移,减轻就业压力,又可以冲击旧体制实现经济转轨,降低制度创新成本。③经济组织结构松散。市场化启动最终是要引起经济组织的变革。一般而言,组织规模越大,其契约关系越复杂;组织形式越是正规化,其契约关系越是相对完备;组织结构越是严密,其契约关系越是相对稳固。因此,相对来说,在传统体制下形成的较大规模、正规化、结构严密的组织形式,比小规模、非正规化、结构松散的组织形式,要难以调整和发生变革。改革开放前,广东工业企业组织规模不大,因而存在着不少非正规化、结构松散的经济组织,很容易启动市场。尤其是珠江三角洲,1978年有工业企业2万家,其中大型企业只有38家,中型企业只有146家,大中型企业加起来只有184家,小企业占企业总数的90%以上。在这种情况下,小企业自主权比较充分,没有国家计划的限制,不受条条框框的约束,灵活性较大,自主性较强,能适应市场竞争的需要(陈述,2002)。因而,小企业迅速成为新机制形成的载体。这些小企业自主权比较充分,灵活性较强,一旦受到外部冲击,很容易在体制外同外来经济组织结合,成为促进新机制形成的微观载体,最终导致制度创新。

正是改革开放初广东省的经济组织所具有的以上特征,使得广东的制度创新的初始模式是通过引入外部变量来实现的。而实现途径是通过对外开放引入非国有经济组织。

6.1.1.2 以发展非公有制为切入点(www.xing528.com)

采取什么样的制度变迁模式是由不断变化的制度需求因素和制度供给条件共同决定的。对于同一个制度安排,不同区域初始条件的差异将使得各自区域实施这一制度安排的成本和收益大不一样。制度变迁的初始条件决定了一个区域制度变迁的启动点和发展方向。同时,初始条件决定了何种力量将成为启动该区域制度变迁的主体。体制转换初期,广东最具有潜在收益机会的地方在于发展非国有经济,因此,其制度创新切入点也就选择了处于传统体制边缘的非国有经济。广东的改革从一开始就不是致力于改革现行的国有体制,而是以各种优惠、灵活的政策鼓励非国有经济的发展,典型的就是“三来一补”。通过引入新的经济成分,在旧的国有体制旁边形成了一个庞大的非国有经济,进而发展出了以市场为主的新资源配置体制。

6.1.1.3 注重优惠、特殊政策的运用

广东之所以对外国人具有魅力,成为投资者的新乐土,乃是因为在广东有着其他地区无法比拟的优惠条件与特殊政策。这种特殊政策、优惠条件一部分来自于中央的赋予,更多的则是来自广东人自身的创造。通过各种优惠政策、特殊政策,广东吸引了大量的外资,并鼓励人们大胆地从事各种经济创新活动。优惠、特殊政策提高了人们的经济预期收益率,也为人们提供了一种其他地区不会有的制度租金,对租金的追求导致了资金的大量流入,从而促进了广东非国有经济的发展。正是由于注重优惠、特殊政策的运用,广东的对外开放程度不断深化,而外资的进入促进了制度的转型与变迁。