东盟十国环境影响评价法及实践:老挝环境影响评价制度评议

老挝人民的生活高度依赖自然资源，自然资源直接和非直接贡献了四分之三的人均GDP 和90%以上的就业。自然资源是老挝人民主要的生活物资来源，大约40%的农村人口的粮食安全是易受自然灾害影响的。经济的快速发展给环境带来了巨大的压力，尤其是处于热带地区的老挝，受气候变暖的影响比较大，所以近些年来老挝一直十分重视环境保护。依托《环境保护法》和《环境影响评价政令》，老挝基本上形成了相对完善的环评体系。总体而言，老挝的环评制度尚处于发展阶段，虽然立法有很多优点，但是同其他发展中国家一样，也存在着不少的缺陷。

老挝环评程序冗杂且漫长，整体程序走下来一般需要一年的时间，因此项目公司往往会在环评程序尚未结束前就开始施工。老挝政府各部门更加注重经济的发展因而往往忽视对环境的保护。尽管自然资源和环境部是环境管理和保护的职能部门，但是工业部继续执行其在工业废水方面的环评和监督管理，这存在一定程度上的职能重叠。再加上政府各部门之间的协调不力，时常出现各部门之间相互推诿的情况。同时，老挝的环境部门缺乏对EMMP 和SMMP 的跟踪监管，再加上其本身缺乏足够的技术人才和专业设备，更无力对项目环评进行监督。尤其是老挝政府对NGOs 的管控，使得NGOs 在整个环评程序中基本处于缺失的状态，这就使得环评制度中非常关键的公众参与往往会流于形式。所以，从总体上来看，老挝的环评制度缺乏对环境影响的准确的评估，环评报告质量不高，整个监督处于缺失的状态，难以完全发挥对环境保护的作用。^[7]

同其他发展中国家一样，老挝也处在经济发展和环境保护的矛盾当中。随着经济发展对环境的压力越来越大，老挝也意识到环境保护的重要性，但是也同样面临着巨大的贫困人口问题，这就使得老挝在执行环评制度上往往会倾向于经济发展，而不是将环境保护放在首位。因此虽然老挝早已颁布了环境影响评价制度的法律法规，但是在实际执行中尤其是作为主管部门——自然资源和环境部，其执法往往不到位，常常缺乏足够的技术人才和专业设备，更使得相关部门在执行环保政策上无能为力。因此，随着老挝的环境形势越来越严峻，完善相关的法律体系、加强执法和监督是今后老挝环评制度改革的重点方向。

老挝与中国的合作密切，中老是“一带一路”倡议下重要合作伙伴，中国也是老挝的最大投资国。目前，我们在老挝的投资项目总体进展都比较顺利，老挝政府对中国投资的支持力度也比较大。老挝是社会主义国家，社会稳定，革新开放政策的实施，推动着老挝经济持续发展。

1.环评执法有待加强，环评预防风险的效果低

老挝的环评只有项目环评一种，由于没有战略环评，各类项目累积的环境影响很可能在未来超过环境的承载能力。现在老挝还处于工业化的初始阶段，基本上仍然是一个农业国家，环境容量相对较大，很多环境问题暴露得不明显。但是对于计划在这个国家做长期投资的投资人，不能不对其环境的远期效果予以了解。

老挝的环评法律并不算落后，主要的环评要素法律都有要求。但是，老挝政府有关部门工作效率有待提高；同时，由于长期处在农业社会，很少遭遇由于生产活动引发的大规模环境和社会风险，对于环评的重要性和意义的认识不足，因而经常放任没有完成环评的投资人开始其项目建设，一边建设、一边评估。(www.xing528.com)

上述执法现状对于那些急于开工、同时项目对于环境和社会确实没有重大影响的项目而言，是一种宽松的好的投资环境；但是，对于那些对环境和社会有潜在重大影响的项目而言，这种“宽松”的执法环境，常常令投资人放松了对风险的警惕和预防，以致事后遭遇风险和损失的可能性反而加大。2018 年夏天发生在老挝南部阿速坡省（Attapeu）的桑片−桑南内水电站（Xe−Pian Xe−Namnoy）大坝副坝溃决事故就是一个典型的例子^[8]，此次溃坝的副坝为16 米高的土坝，在连日降雨后溃决，冲毁了下游的五个村庄。该事故造成至少1 000 人死亡或失踪，3 000 多人无家可归。项目的投资方为韩国的两个公司、泰国的一个公司和老挝自己的一个公司，四个股东的持股比例都是百分之二十多，投资总额10.2 亿多美元。在老挝这样一个地处热带且雨季多暴雨的国家，将副坝设计为土坝，竟能通过环评，可见环评并未起到足够的提示风险和预防风险的作用。

在这种法治环境下，投资人更应该谨慎行事，自觉提高风险防范意识，主动按照较高的标准投资和建设。在这方面，中国电建做得不错，该公司承担了老挝南瓯江上的梯级水电站^[9]，由于施工质量好，而且环境和社会问题处理得当，该公司后来又获得了承建东萨洪水电站的合同。中国电建在进行老挝的投资项目时，一直努力按照最好的标准来施工，包括对环境和社会问题的管理，该公司还接受了国际金融公司（International Financial Company）对公司所承建的南瓯江项目的评估，展示了一种开放、包容和合作的投资态度。

2.老挝对社会组织的管理相对严格，社会问题的处理成本低，但不容易处理彻底

老挝对非政府组织的管理比其他东南亚国家严格，但也因此由投资而引发的社会问题的磋商中，民众一方缺乏领袖人物或专业人士的参与。同时由于老百姓中受高等教育的人数不多，大家对于投资或者项目对环境和社会问题的潜在影响缺乏理解和预见能力，因而反对某个损害环境的投资项目的情况极少发生。这使得环评中的公众参与环节的难度相比于其他东南亚国家大大降低，再加上老挝当地人的经济收入有限，又因为安置移民、土地拆迁补偿等成本也相对较低，这就为有些投资人以较低的成本解决社会问题留下了空间。

另一方面，缺少强有力的社会监督，实际上只是暂时掩盖了社会问题。不能排除随着社会条件的改善，这些问题被重新提出来讨论的可能。

总体而言，在老挝投资，环境影响评价对投资的阻碍或者限制作用极小，但投资于需要长期回报的大型项目，而该项目对环境和社会具有重大潜在影响的，仍然需要谨慎对待项目的环境和社会风险。