东盟环评法律法规与实践：柬埔寨环评主要内容

从《宪法》到部门次法令和部门规章，柬埔寨从法律上对环评进行了自上而下的规定。其中以1996 年的《环保法》和1999 年的《次法令》为主，对环评的主体、程序、责任等方面进行了明确界定，为环评项目工作的开展提供了框架性支持。

1.《环保法》

《环保法》第 1 条规定，在皇家政府批准项目之前，对其进行环境影响评价（EIA）；鼓励公众参与投资项目的环境影响评价与资源保护^[19]。第三章（环境影响评价）第6 条规定，每一个项目和活动，不论其公私属性，都应进行环境影响评价，且在该环境影响评价提交皇家政府决定之前应当经过环境部的批准；未曾进行环境影响评价而已经进行的活动也要进行该项评价^[20]；环境影响评价的程序以及应当进行环境影响评价的项目的性质与规模，由环境部制定的次法令具体规定。《环保法》第7 条要求，不管何时以何种形式的次法令规定，该次法令必须经过环境部的提议^[21]，也就是说，环境部必须在起草环境影响评价规则中发挥重要的作用。同时出于效率的考虑，该法要求环境部必须在后续法规所规定的期限内完成对初始环境影响评价（Initial Environmental Impact Assessment，IEIA）或环境影响评价的复查（Review），并向有决定权的组织提出建议。

2.《环境影响评价程序次法令》^[22]

1999 年通过的《环境影响评价程序次法令》对投资项目环境影响评价的程序进行了具体规定。该《次法令》明确规定其目标是“确定需要进行环境影响评价的每一个私有或公有项目或活动”，任何环境影响评价报告在提交柬埔寨皇家政府决定之前都要经过环境部的复查。环境部在环境影响评价方面的职能主要包括：同其他与该具体投资项目有关部门合作，对环境影响评价报告进行评审与复查；跟踪、监督并采取合理措施以确保项目发起人在环境影响评价报告所描述的项目建设各阶段遵守环境管理规划。^[23]

在柬埔寨进行投资，并不是每一个项目都需要进行环境影响评价。基于对环境的影响程度以及效率的考虑，只有达到一定规模标准的投资项目才需要进行环境影响评价。也有部分投资项目因其很可能对环境造成不良影响，不管其规模如何，一律需要进行环境影响评价。《次法令》在附件部分明确了应当进行环境影响评价的项目的类型和规模，规定了具体的标准。^[24]首先附件将所有的项目分为四类：工业、农业、旅游业、基础设施等。每一类又具体划分为以下小类。

表1−1　环评项目分类

资料来源：环境影响评价次法令

对于项目规模的界定，次法令附件根据生产者的产量，设置了相应的标准来明确需要进行环境影响评价的投资。例如，日产量在10 000 箱以上的卷烟厂需要进行环境影响评价，所有的纺织厂、印染厂都需要进行环境影响评价，年产量在1 000 吨以上的橡胶厂也要进行环境影响评价。(www.xing528.com)

即便符合《次法令》附件列表所规定的标准，也并不意味着每个项目都要经过相同的环境影响评价（EIA）过程。该次法令第6 条规定，符合附件列表的项目首先需要提交的是初始环境影响评价（IEIA）报告和项目可行性研究报告。同时根据该次法令第7 条、第9 条，地方性的项目投资者需向省或直辖市级环境办公室提交其环境影响评价报告和可行性研究报告，以供审查。非地方性项目则需将报告提交至环境部进行审查。

与初始环境影响评价相对应的是全面的环境影响评价（Full EIA），该次法令第8 条规定，那些对自然资源、生态系统、健康和社会公益可能造成严重影响的项目的所有者需要提交全面的环境影响评价报告和可行性分析报告。初始环境影响评价（IEIA）报告与全面的环境影响评价（EIA）报告的区别在于，初始环境影响评价（IEIA）的形成主要基于在所研究区域已经存在且可以获得的数据；而全面的环境影响评价则必须包含以下部分：项目概述、研究的方法与范围、对相关框架的总结、全面描述与行动方案、现有环境资源的描述（包括物理资源、生态资源、社会环境资源）、公众咨询结果的详尽信息、减轻环境影响的措施以及结论和建议等。初始环境影响评价通常适用于对环境的潜在影响非常有限的建设项目，如果初始环评的结论是项目对环境和公共健康没有潜在的严重影响，则不必再进行全面的环境影响评价。

至于环境影响评价的费用方面，该次法令第11 条规定，项目方应当承担项目复查和监督的费用；该费用在依据环境部建议之后由经济与财政部批准，而且该费用按规定应当列入国家预算。^[25]

3.《自然保护区管理法》^[26]

2008 年颁布的《自然保护区管理法》将自然公园、野生动物保护区、多用途区域、洞里萨湖生态区、自然遗产保护区等自然保护区划分为四个区域：核心区、保护区、永久多用途区域、群落区。为更好地保护本国的环境，该法第44 条同时规定，凡是在区域3 和区域4，即永久多用途区域和群落区进行的发展项目，应当进行环境和社会影响评价。

为更好地保障公民的知情权与参与权，《自然保护区管理法》第四章还鼓励公众参与到环境影响评价的实施过程中去，并要求有关部门在批准环境影响评价报告时考虑公众的利益与建议。

4.部门规章

部门规章为指导项目投资人以及政府环境管理等有关部门进行环境影响评价，柬埔寨于2009 年颁布了《进行初始环境影响评价/环境影响评价报告的一般指导原则指南》的部门规章，其目标是贯彻实施进行初始环境影响评价和环境影响评价的一般指导原则以及该指南附件1 和附件2 所列明的清单。《关于下放权力至直辖市−省级环境管理部门的宣言》第2 条规定，项目所有者，不管其是私有个人、私有公司或者是公有公司、政府部门机构，对于《次法令》的附件所提到的拟议项目或已经存在的活动，必须准备初始环境影响评价（IEIA）或者环境影响评价报告（EIA），并提交由环境部复查和批准。但是，在特定情况下，因紧急需要并经柬埔寨皇家政府批准的项目不需要进行环境影响评价。该《指导原则指南》将初始环境影响评价报告与全面的环境影响评价报告分为以下9 个部分：投资项目介绍；法律框架；项目描述；现有环境描述；公众参与；重要的环境影响评价和减损措施；环境管理规划；成本效益分析；结论和建议。

经过十余年的发展，柬埔寨已经逐渐颁布相应法律法规对投资项目的环境影响评价进行规范。虽然这些法律法规在环境保护方面起到了一定的作用，但柬埔寨快速发展的经济依然给其环境造成了巨大的压力。而且，由于柬埔寨经济发展水平落后，环境保护在其国家发展规划当中占的分量并不比GDP 增长重要，甚至是远不如后者重要。由于法律实际执行不理想、环保机构的专业水准和能力不够、财力和人力资源不足，以及实施环评法律规范的政治意愿不强，同时公众参与和信息披露严重不足，这些因素致使柬埔寨的环评法律在实施方面存在众多问题，并没有发挥应有的作用。实践中，基于政府对经济发展的重视，相比其他部门，环境部的地位较低，权力较小，评估环评报告的独立性和客观性受到制约。首先，环境部对项目方提供的环评报告进行评估时，有时需要从其他部门借调人手，如农业、林业和渔业部（Ministry of Agriculture，Forestry and Fisheries，MAFF），矿业和能源部（Ministry of Mines and Energy，NME）等。其次，环境部在财力方面也非常受限。此外，在公布环评报告终稿之前，环境部须与其他部门保持沟通和协商。正如环境部的一名官员所言：“在柬埔寨各方看来，对于发展的渴望要远强于对环评的需要。对于很多负责基础设施、工业和农业发展的政府部门来说，他们依然没有完全理解环评的意义所在。”^[27]