地方政府专项债券项目策划及测算｜政策依据

《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］35号）（下称资本金制度35号文）规定：“对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金。”

财政部于2017年11月10日发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金［2017］92号）（下称财政部92号文），要求对全国PPP综合信息平台项目库进行规范管理。此文明确规定，“债务性资金充当资本金”项目“不符合规范运作要求”，应予以清退。从文意来看，其禁止的仅仅是项目公司的债务性资金，而非社会资本方或政府出资方的债务性资金。由此可知，财政部92号文与现有政策实现逻辑统一，是对资本金制度35号文规定内容的维持和再强调。

《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知（发改办财金〔2017〕730号），发行PPP项目专项债券募集的资金，可用于PPP项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。其中，以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券，原则上应符合我委印发的《项目收益债券管理暂行办法》的要求。PPP项目应能够产生持续稳定的收入和现金流，项目收益优先用于偿还债券本息。来源于政府付费和财政补贴的项目收益应按规定纳入中期财政规划和年度财政预算。虽然国家发改委2017年就提出了发行PPP专项债券，但一直没有配套的操作明细，对核心问题没有解释清楚，实践中缺乏可操作性。

《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金〔2018〕23号文规定，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。特别强调了应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。却提出要求向上穿透审查债务性资金的问题，实际上否定了社会资本方或政府出资方以其债务性资金充当项目资金的行为，一定程度上突破了国发〔1996〕35号文的规定。

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”(www.xing528.com)

2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右”。

2019年11月27日最新颁布的《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）明确了“项目资本金必须是非债务性资金，项目法人不承担利息。明确鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。从而社会资本方通过资管计划、银行贷款、信托贷款、ABS筹集的资金也可以作为项目资本金”，仅指项目主体的资本金不得为债务性资金，而项目股东的资金并未限制。这明确了资本金不得为债务性资金禁令的边界，即所谓债务性资金是对“投资项目”而言的，并不需要层层穿透核查。

从35号文的定义、92号文的规范操作到23号文的强硬管理、33号文缓和、26号文鼓励，可以看出，国家政策在不断地变化来适应经济的发展，可以说，26号文为过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议画上了句号，也印证了33号文“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。

2019年11月，山东省财政厅、山东省发改委、央行济南分行、山东银保监局、山东地方金融监督管理局等五部门联合下发《关于做好政府专项债发行及项目配套融资工作的实施意见》（鲁财债〔2019〕50号），首次提出“用好专项债券作为重大项目资本金政策，探索试行“PPP+专项债券”融资模式”，聚焦中央、省、市确定的交通运输、水利、乡村振兴、生态环保、棚户区改造、市政设施等重点领域重大项目建设。金融机构应采用项目贷款、提供信用类债券融资等方式，积极支持符合条件的专项债券项目组合融资，并优先支持必要在建项目后续融资。探索试行“PPP+专项债券”融资模式，吸引更多社会资本投入我市重点领域和重大项目建设。