地方政府专项债券项目策划及测算：二级行动落地

近几年，面对逐渐加大的经济下行压力，专项债逐渐成为地方政府债务的马前炮。尤其是2018年8月份以来，专项债发行明显提速，2018年1月-7月专项债仅新增1608亿元，到10月底已新增13306亿元。进入2019年，专项债新增仍保持高位增长，年初下达的专项债余额限额超过10万亿元（达10.77万亿）。2019年新增专项债共发行21487亿，非常接近当年的新增专项债限额2.15万亿元。这21487亿元新增专项债中，土地储备专项债券占比32%，棚改专项债券33%。和基建相关的收费公路专项债券占比7%、轨道交通专项债券占比1%。2020年提前批次的发行，各地都要求在10月底申报发行完毕。

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）提出，精准聚焦重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。

国办的《通知》政策好比一针强心剂，让PPP融资看到了一丝希望。相比以前的政策开了一个口子，通知直接将专项债分成两部分，一部分去做融资，一部分做资本金。但实际操作还面临不少的问题急需解决，有待配套的实施细则出台指导，比如经营性收入哪里来？政府是否可以补贴？补贴是否算隐形债务？先还银行的本息还是先还专项债的本息？政府能否直接借给项目公司资金？PPP的融资责任在社会资本方，如果政府用专项债帮社会资本融资，那融资风险就会转嫁到政府身上，是否导致融资风险分配的不合理？(www.xing528.com)

在专项债快速扩张之际，一些市场人士也表达了担忧。在各地走访了解到，相较PPP项目，专项债的审核条件比较宽松而且资金到位快，地方政府更愿意发专项债，从而可能对PPP项目形成挤出效应。。

据接近国家发改委投资司人士表示，专项债券与PPP相结合在理论上是可行的，但实践中却未必会被选用。比如专项债券与PPP的结合要有专项收入，而绝大部分PPP项目没有对应的专项收入，即使有专项收入还要调入财政预算管理，这会让代表社会资本利益的项目公司无法理解和接受。