第自平衡专项债券-地方政府专项债券项目策划及测算

什么是业内俗称的“自平衡专项债”？正式的名字出现在财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预［2017］89号）通知中，发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。也就是说，通知的标题就已经强调了，项目的收益与融资要自求平衡。收益与融资自求平衡专项债以下简称“自平衡专项债”。虽然89号文没有对自平衡专项债做出明确的定义，但严格限定了项目的使用范围。

2018年7月12日陕西省财政厅关于印发《陕西省地方政府项目收益与融资自求平衡专项债券管理暂行办法》的通知（陕财办预〔2018〕11号），对地方政府专项债券做了明确的定义：地方政府项目收益与融资自求平衡专项债券，是指地方政府为特定项目发行的、以特定项目建成后营运收益或专项收入作为偿债资金来源的专项债券。

近年来财政部研究推动完善地方政府专项债券管理，积极推行分类管理，着力发展“项目收益和融资自求平衡的专项债券”。随着财预 〔2017〕62号与财预〔2017〕97号提出了“土地储备专项债”和“收费公路专项债”，同时财预〔2017〕89号文则提出“由各省选择符合本省特点的项目、自行开展的试点。地方政府可以按照本地区政府性基金收入项目分类，创新项目收益专项债券品种”给予了地方政府创新专项债券品种提供了政策条件。财预〔2018〕28号提出了“棚户区改造专项债券”给地方政府如何有效设立收益专项债券品种提供了指导意见。

在法定专项债务限额内，优先选择土地储备、政府收费公路两个领域试点发行，并鼓励有条件的地方立足本地区实际，探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，有利于依法开好地方政府规范举债的“前门”，保障重点领域合理融资需求，加大补短板力度。同时，也有利于深化财政与金融互动，引导社会资本加大投入，更好地发挥专项债券促进经济社会持续健康发展的积极作用。

此次试点发行项目收益专项债券，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源，探索实现不同类型地方政府专项债券“封闭”运行管理，有利于锁定风险范围，切实保护投资者合法权益。

此外，试点发行项目收益专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，提高专项债券流动性和市场化程度，吸引更多社会资本投资地方政府债券，发展和完善我国地方政府债券市场。

既然是自平衡专项债券，特点是要有经营性收入的，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。经营性项目例如供水、供热、发电、高速公路、收费公路、地铁、高速铁路等。

43号文将地方政府债券分为两类，一是一般债券，二是专项债券。89号文要求自平衡专项债要自我平衡，自我造血，内部循环，闭环管理。自平衡专项债券的特点：(www.xing528.com)

一是项目的限制，自平衡专项债针对的是具体的经营性项目，不是任何公益项目都能发行自平衡专项债券。

二是特别强调有经营性收入的项目才可以，并且应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。

三是必须编制《专项债券实施方案》、会计师事务所独立出具的《专项债券评估报告》、律师事务所独立出具的《专项债券法律意见书》，发行时还需要第三方评估机构做信用评估。

四是信息公开。分类发行地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息，财政部门应当在门户网站等及时披露专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息，接受公众的监督和检验。也就是说，地方政府发行的自平衡专项债，融资和收益能否平衡，以后要交由市场说了算，投资人说了算，并不是自圆其说就能发行，否则没有投资人愿意购买的。

五是闭环管理。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

地方政府债券分一般债券和专项债券，由于专项债券发行需要准备文件多，涉及财务测算、法律意见、会计所评估等专业知识，本文将对近年来快速发展的地方政府项目收益专项债券进行分析。需要说明的是，尽管财政部对土储项目、棚改项目和收费公路项目进行了单独的文件管理，但从其性质来看，仍属于项目收益类专项债券，也一并纳入本文讨论范围。