确定个人所得税功能定位后，再根据功能定位进行税制模式、费用扣除、税率等改革。
1.改变目前仅是对个人所得税分类税制修修补补的改革模式，尽快迈出综合与分类个人所得税改革步伐。当前个人所得税调节收入分配不力根源在于分类课税模式，对分类税制修修补补的改革无助于问题的解决，应尽快迈出综合与分类个人所得税改革步伐。实施综合与分类改革首先解决两个问题：一是确定综合的项目和分类的项目，二是确定哪些人适合综合征收和哪些人适合分类征收。
（1）确定综合的项目和分类的项目。关于确定综合的项目和分类的项目问题，既要借鉴国际经验也要结合中国实际。国际上，基于资本流动性强的特点，为了减少对经济的扭曲和鼓励投资，普遍对资本收益实行分类征收并实行轻税政策，至于纳入分类征收的资本收益范围，国家不同范围有别。以德国、荷兰、奥地利、比利时、卢森堡欧盟五成员国为例，五国均把利息、股息等投资收入和出售股份收益列入分类征收范围，对流动性较弱的房地产等资本收益则有区别，如德国和荷兰将不动产收益列入综合的范围，奥地利、比利时则列入分类征收范围，卢森堡视持有时间长短确定分类还是综合。在资本流动越来越便利的国际背景下，对资本收益实行分类征收的轻税政策值得我国借鉴，虽然我国是世界第二大经济体，但依然是发展中国家，发展经济是第一要务，不宜将流动性强的资本收益列入综合征收范围，应该与国际趋势相符，建议将利息、股息、红利所得和财产转让所得这两项资本所得分类征收，其余所得根据征管能力匹配情况分阶段列入综合范围。近期改革可考虑最小范围的综合，把同为劳动所得的工资薪金所得、劳务报酬所得和稿酬所得综合征收。
表6 欧盟五成员国个人所得税征收范围和适用税率[13]
续表
（2）确定综合征收和分类征收的适合人群。根据我国的实际情况，建议仅对年收入超过12万元的纳税人进行综合征收，短期内综合项目为工资薪金所得、劳务报酬所得和稿酬所得，不达12万元的纳税人依然维持现行分类征收模式，原因如下：
首先，有利按照不同等级收入人群的纳税特点确定税收管理原则，以更好的体现公平和效率原则。个人所得税担负筹集财政收入职能和调节收入分配职能，这要求个人所得税要兼顾效率和公平。分类征收模式偏重效率而公平不足，不利构建橄榄型分配格局。将年收入12万元作为综合征收与否的分界线，有利划分不同等级收入人群的纳税特点，再依据纳税特点确定税收管理原则，以更好的体现公平和效率原则。对于年收入12万元以下的中低收入者，具有纳税人规模庞大但纳税少特点，税收管理应侧重效率原则，实施简税制、低税率，以降低征纳成本，提高征管效率。对于年收入12万元以上的中高收入者，纳税人数少但纳税比重高，应实施累进税率并加强税收征管，让高收入者多纳税，体现公平原则。
其次，征管针对性更强。当前的分类征收属于粗放式管理，不区分纳税人收入等级统一按分类模式征收，有限的征管力量分散于各类纳税群体，不能有效聚焦于高收入人群，导致高收入人群税收流失率高。将综合征收界定于年收入12万元以上纳税人可以根据纳税人收入等级实施更有针对性的征管措施。年收入12万元以下纳税人纳税比重低且以源泉扣缴为主，征管力量可以适当减少。年收入12万元以上纳税人纳税比重高且需要自行申报，征管力量需要重点倾斜。如此，对高收入人群就可以从税制和征管两方面入手进行监控。税制上通过综合征收堵塞其分类征收模式下分解和转换收入规避税收的漏洞，征管上通过征管力量的重点倾斜降低高收入者的税收流失率。
再次，与现行个人所得税自行申报制度相衔接，促使现行自行申报制度由虚向实转变。分类征收模式下，对年收入12万元以上的纳税人实行自行申报制度并无多大的实际意义，对提升个人所得税的财政职能和公平职能帮助不大。如对年收入12万元以上的纳税人实行综合征收，其自行申报制度为综合征收提供重要支撑，实现由虚向实转变，使个人所得税的公平职能进一步提升。
2.费用扣除改革。根据个人所得税兼顾财政功能和公平功能的定位，首先要转变以不断提高费用扣除标准为方向的改革思路，从综合与分类角度进行费用扣除标准的改革。每年的两会，个人所得税改革都是热点，代表们的声音不少倾向于进一步提高费用扣除标准。如2013年两会上，李书福委员提出个人所得税起征点应提至6千元至7千元。2014年两会上，刘永好代表建议，个税起征点从现在的3500元提高到6000元至7000元左右。曹德旺代表认为如果按通胀比例算，现在个税的起征点应该是3万元。2015年两会上，多名代表委员建议将个税起征点上调至5000元。2016年两会上，有代表继续建议个税起征点应提到5000元。2017年两会上，甚至有代表提出个税起征点最低10000元至12000元[14]。事实上，一味提高个人所得税的费用扣除标准既不利于提高其公平职能也不利于发挥其财政职能。2011年提高工资薪金所得费用扣除标准后，其纳税人比重已经由此前的28%降至7.7%，如再大幅提高费用扣除标准，只有高收入人员缴纳个人所得税，成为“富人税”，个人所得税财政功能将被严重削弱。同时过高的费用扣除标准对适用高等级的高收入人群更有利，这将降低个人所得税调节收入分配作用。因此，个人所得税改革应回到综合与分类相结合的轨道上，从综合与分类角度进行费用扣除标准的改革。如此，方能更好发挥个人所得税财政职能和公平职能。
按照年收入12万元以下的纳税人实行分类征收、12万元以上的纳税人的工资薪金所得、劳务报酬所得和稿酬所得实行综合征收的税制设计，费用扣除从分类征收和综合征收两方面进行改革。(www.xing528.com)
（1）分类征收的费用扣除改革。分类征收的费用扣除改革，坚持侧重效率兼顾公平原则，实施简化、减税调整。分类征收的工资薪金所得实行统一的费用扣除标准，不考虑差异化扣除。考虑到我国已经进入老龄化社会的现实和二胎政策的实施，多数家庭负担费用增加，再加上物价上涨因素，建议将扣除标准由3500元/月适当上调到5000元。
对个体工商户生产经营所得、承包承租经营所得的标准扣除与工资薪金所得一致，由3500元/月上调到5000元。成本费用按实扣除。
对于难以确定成本费用的劳务报酬、稿酬、特许权使用费、租赁所得四项所得维持现行的定额或定率扣除方式。其次体现公平税负原则，提高劳务报酬、稿酬、特许权使用费、租赁所得四项所得的费用扣除标准。这四项所得的费用扣除标准至1980年确定以来，历经37年未改革，而工资薪金所得已经由当年的800元提高至3500元，对于单一来源于劳务报酬的低收入纳税人来说，二者存在巨大差距。以劳务报酬为例，如每次收入为4000元，应纳个人所得税为640元。如将劳务报酬转换为工资薪金则仅需缴纳15元的税收，如果再考虑社会保险和公积金的扣除，其4000元的工资薪金收入并不需要负担个人所得税。这样的费用扣除制度对于单一来源于劳务报酬的灵活就业者来说是很不公平的。在共享经济快速发展的社会背景下，越来越多的人员通过共享平台而不是企业获取劳动报酬，劳务报酬个人所得税增长情况及比重变动情况说明了劳务报酬在个人所得税的地位日益提高。表7显示劳务报酬呈现高速增长趋势，其个人所得税增长率不断提升，由2012的9.78%提高到2015年的21.88%，3年提高12.1个百分点。占个人所得税比重由2011年的2.28%提高到2015年的3.08%，3年提高0.8个百分点。与比重排名退居第四的个体工商户的生产、经营所得差距不断缩小。为使中低收入者均能获得减税优惠，建议将劳务报酬、稿酬、特许权使用费、租赁所得四项所得的费用扣除进行较大幅度的提升，定额扣除部分与工资薪金所得相同均提高到5000元，对于每次收入不超过10000元的适用，每次收入超过10000元的定率减除50%。
表7 劳务报酬所得个人所得税增长情况及比重变动情况
注：表中数据来源于2012年和2016年《中国税务年鉴》。
财产转让所得，利息、股息、红利所得，偶然所得，其他所得维持现行方式，无需调整。
（2）综合征收的费用扣除改革。基于综合征收主要针对中高收入人群，坚持侧重公平兼顾效率原则，采取标准扣除+专项扣除模式。标准扣除与工资薪金的5000元一致，专项扣除优先考虑家庭负担人员的生计扣除，以减轻人口老龄化和二胎政策带来的家庭负担。由于5000元的标准扣除已经考虑到负担人员因素，专项扣除的生计扣除不宜过高，具体扣除标准建议按5000元的20%即1000元/月/人确定负担人员生计扣除。其他房贷、教育费用等随征管条件的成熟程度逐步增加。
3.税率改革。税率改革同样需根据个人所得税兼顾财政功能和公平功能的定位，从综合与分类角度进行税率改革。
（1）分类征收的税率改革。分类征收的税率改革坚持两点，一是简化，二是减税。首先将劳务报酬和稿酬税率统一确定为20%，与租赁所得、特许权使用费所得、财产转让所得等非工资薪金所得税率保持一致，以简化税率。改革后，劳务报酬所得30%和40%的税率被取消，过高的收入纳入综合所得进行调节。至于稿酬所得，虽然提高了税率，由于大幅度提高了费用扣除，总体上税负是下降的。工资薪金所得，应同时减少纳税级次、调整纳税级距、降低税率，改革后的纳税级次不应超过5级，最高边际税率不超过35%，中低收入者适用税率不超过20%。个体工商户的生产、经营所得和承包经营、承租经营所得适用税率与工资薪金所得一致，但需要将按月征收的工资薪金所得税率转换为按年征收的个体工商户的生产、经营所得和承包经营、承租经营所得税率。
（2）综合征收的税率改革。考虑到工资薪金所得税收占个人所得税比重超过60%，建议将分类征收的工资薪金所得税率由按月征收换算为按年征收后确定为综合征收的税率，如此，对于收入主要来源于工资薪金所得的纳税人，年终汇算清缴时应退（补税）不多，可极大减少汇算清缴的工作量。
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