广西地税研究报告：明确个人所得税功能定位

怎样发挥个人所得税“调高、扩中、提低”作用，决定于对个人所得税财政功能和调节功能的取舍。筹集财政收入和调节收入分配是税收的主要功能，单个税种由于其自身特点很难同时兼具两者功能，而个人所得税的征收普遍和直接对个人收益征税的特点，使个人所得税同时具备筹集财政收入和调节收入分配功能。

具体实践中，各国对个人所得税定位相差较大，相应的个人所得税制也大相径庭。发达国家侧重公平功能，实行复杂的累进税制，东欧转型国家更侧重财政功能，不少国家实行单一税。过度偏重某一功能的个人所得税功能定位在实践中遇到的问题不断增加。发达国家偏重公平的政策导向使其税制过于复杂从而降低征管效率，东欧国家偏重财政功能的政策导向加剧收入分配的不平等程度。

为了克服各自弊端，不少国家通过改革对个人所得税功能定位进行修正。发达国家通过二元税制、降低税率和减少税率等级等措施简化税制以提高征管效率，部分实行单一税的国家放弃单一税实行累进税以增强个人所得税的公平功能。

如欧盟，28个成员国个人所得税最高边际税率平均已从1995年的47.2%降至2009年的38%，下降了9.2个百分点。只是此后受2008年国际金融危机影响，个人所得税最高边际税率有所反弹，2013年已回升至39.4%，2015年又开始下降，降至39.3%[10]。

在美国，2017年9月份，美国总统特朗普公布了万众瞩目的税改计划框架，对个人所得税计划实施简化税制和降低税负的改革。此次税改计划将从原先的七级税率简化为三级，分别为12%、25%和35%，原先的最高税率是39.6%，税务委员会将视条件为最高收入者增加第四级税率[11]。

同时，当初为了提高个人所得税财政功能而进行单一税改革的部分国家从2010年开始出现了回归累进税的趋势。详见表5。

表5　截至2015年末由单一税回归累进税的国家或地区[12](www.xing528.com)

数据来源：作者依据各国政府网站、德勤和安永的网站数据整理而得。

个人所得税改革的国际趋势说明只有协调好其财政功能和调节功能才能更好发挥个人所得税的作用，过度偏向财政功能或者过度偏向调节功能都是不利的。借鉴国际经验，在进行个人所得税功能定位时应协调好财政功能和调节功能，不能过分偏重财政功能，也不能过分偏重调节功能。

在当前收入分配差距较大的背景下，尤其要避免过分强调个人所得税调节作用的倾向，必须坚持财政功能和调节功能相协调。具体来说，在发挥个人所得税“调高、扩中、提低”作用时，不是通过大幅度提高高收入者税率实现“调高”目的，这样无助于“扩中、提低”，反而诱发高收入者更强烈的避税行为。

有效的做法是通过减税和简税改革发挥“调高、扩中、提低”作用。首先，减税和简税改革降低纳税人税负和增加税制透明度，有利于提高征管效率和促进高收入者的纳税遵从，进而实现高收入者多纳税目的。其次，减税和简税改革有利促进经济发展，中低收入者也能从中获益。

因此，我国个人所得税改革必须明确财政功能和调节功能要相互协调，坚持公平和效率原则，在综合与分类框架下，对个人所得税费用扣除、税率结构、征管体系进行改革。