个人所得税征管问题与橄榄型分配格局

1.自然人税收征管体系缺位，个人所得税流失率高，削弱个人所得税调节收入分配能力。个人所得税规模是影响其发挥调节收入分配作用的重要因素，规模越大，影响力越强；规模越小，影响力越弱。与其他国家相比，我国个人所得税规模明显偏小。2016年个人所得税收入10088.98亿元，占税收比重7.74%，占GDP比重1.36%[7]。按照国际货币基金组织的统计，二十世纪末发展中国家个人所得税比重就已经超过我国目前比重。1989年发展中国家个人所得税收入占GDP的平均水平为2.08%，占税收总收入的比重为10.99%。人均GNI处于750美元—1619美元的低中收入国家个人所得税占GDP的比重为2.18%，占税收总收入的比重为11.71%。人均GNI在670美元—7500美元的中等收入国家，个人所得税占中央税收收入的比重，泰国1992年为9.90%，匈牙利1990年为5.54%，墨西哥1989年为13.72%，罗马尼亚1991年为20.92%[8]。与国际水平相比，我国个人所得税比重明显偏低，自然人税收征管体系缺位，个人所得税流失率高是重要原因之一。

我国人口世界第一，个人所得税纳税人规模庞大。《中国经济普查年鉴2013》显示，2013年有证照的个体户3279.1万户，这意味着个人所得税仅是个体户生产经营所得纳税人就超过3000万。2013年法人单位1082.6万户，其从业人员34789.6万人，按8%比例计算法人单位从业人员个人所得税工资薪金所得纳税人数达2783万人。个体户生产经营所得和工资薪金所得两项合计个人所得税纳税人已经超过6000万人，这是按年或按月征收的具有连续性收入特点的纳税人数。除此之外，还有按次征收的劳务报酬、财产转让、财产租赁、利息、股息、红利、特许权使用费、稿酬、偶然所得等非连续性收入的纳税人，这也是庞大群体。

另一方面，我国约90%的税收主要来源于企业，来源于个人的税收比重较低。与之相匹配，我国征管力量集中于企业，面向自然人的税收征管薄弱，现行税收征管法、个人所得税法及纳税人识别号制度等都有待完善，对自然人缺乏有效管控手段[9]。

一边是缺位的自然人税收征管体系，一边是规模数倍于企业的自然人纳税人，这必然导致来自自然人的税收大量流失。王韬等（1999）、焦建国（2001）、刘黎明（2005）、李一花等（2010）、李建军（2013）等学者从不同角度不同时期对个人所得税流失率进行测算，其流失率均在50%左右。大量的税收流失既减少了财政收入，也削弱了个人所得税的调节收入分配能力。

2.对高收入者征管不力进一步降低个人所得税调节收入分配能力。个人所得税存在严重的税收流失，但不同类型所得流失程度不一。11项所得，中低收入者主要收入来源工资薪金所得相对透明，且其应纳税额代扣代缴由单位较为严格执行，流失率较低。张辉等（2013）通过构建个人所得税税收能力测算的积分模型，测算2011年个人所得税（工资、薪金）流失率为6.62%。高收入者主要获取非工资薪金收入，收入透明度低，税收流失率高。广东地税专题研究指出，高净值人群税源管控缺位，税务部门与高净值人群之间存在很大程度信息不对称。同时，高净值自然人的银行账户、资金流、土地、房产、股权变动等关键信息很难获取或及时准确获取，对其的涉税信息监控网络尚未建立。个人所得税增长情况和结构变动情况可进一步说明工资薪金所得税收流失率较低，其他所得流失率较高。

表3　2011—2015年个人所得税11项所得个人所得税比重变动情况表(www.xing528.com)

注：表中数据根据2012年和2016年《中国税务年鉴》相关数据计算所得。

表4　2012—2015年个人所得税及主要项目增长情况表

注：表中数据根据2012年至2016年《中国税务年鉴》相关数据计算所得。

表3显示，11项所得中，工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得、利息、股息、红利所得、财产转让所得是个人所得税主要收入项目，四项税收比重合计超过90%，而工资薪金所得比重超过60%。进一步分析表3和表4，可发现非工资薪金所得个人所得税存在征管不力现象。表4显示，受2011年工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得、承包承租经营所得大幅度提高费用扣除标准影响，2012年个人所得税增长率下降4.02%，进入2013年后，个人所得税进入两位数的高增长，而同期税收收入年增长率不断下降。个人所得税的高增长主要得益于占最大比重的工资薪金所得税收高增长及相对完善的税收征管。工资薪金所得提高费用扣除标准后，纳税人减少2000万，纳税人比重由28%下降至7.7%，除了2012年受影响年增长率下降8.7%外，此后三年，工资薪金所得税收增长率均出现高速增长并带动个人所得税两位数的增长。工资薪金所得税收的高增长也从另一角度说明非工资薪金所得存在征管不力现象。与工资薪金所得形成鲜明对比的是个体工商户的生产、经营所得，在2011年提高费用扣除标准后，税收收入连年下降，其占个人所得税比重由2011年的11.3%下降到2015年的5.6%，比重排名由2011年第二位下降到2015年第四位。同样的经济环境，同样的费用扣除，工资薪金所得税收只有一年是负增长，其余年份实现高增长，而个体工商户的生产、经营所得则出现连续四年较大幅度的负增长。分析其原因，主要是个体工商户的生产、经营所得收入、成本、费用等项目具有隐蔽性，税收流失率高。税收比重排名一直居于第三位的利息、股息、红利所得税收增长不明显，远不如实行减税政策的工资薪金所得税收增长率，说明存在较严重的税收流失现象。虽然财产转让所得税收连年高增长，但基于财产收入隐蔽性特点，在自然人征管体系缺位的情况下，增长更多来源于房地产市场和证券市场环境好转而非征管原因所导致。

对高收入者的征管缺位既不利于创造公平的市场环境，也不利于缩小收入贫富差距和增加财政收入，有必要尽快采取措施加强高收入者的税收征管。