广西地税研究报告：主要特征及问题

1994年的分税制改革带有明显的过渡性特征，虽然之后在分税制基础上，我国对税制进行了多次改革和调整，但多是一些小修小补。党的十八届三中全会确定了完善地方税体系的方向，《深化国税、地税征管体制改革方案》对部分税种进行了调整，除营改增外，多项改革尚未实际实施。从目前情况看，由于地方税体系存在着许多先天性不足，在实际运行中逐渐显现出来（主要从广西等欠发达省份来看）：一是地方税收入规模相对较小，地方财政自给能力弱。二是营改增后主体税种缺失，影响地方收入增长。三是收入行业来源较单一，可持续性不强。近年来，地方税的高速增长主要得益于房地产、金融、建安等行业的快速发展，这些行业都与大规模的投资建设高度相关。具体而言，存在的问题主要有以下几个方面：

1.税权过度集中。我国分税制建立伊始即侧重于解决“两个比重”尤其是中央财政收入占财政总收入比重过低的问题，导致税权高度集中于中央。这一政策设计在当时历史条件下发挥了显著的作用，有力地保障了中央的宏观调控能力和权威。但20多年来，随着市场经济体制的不断健全完善和地方政府公共职能的不断拓展强化，分税制现行制度设计过度集权，未能适时适度调整的弊端逐渐显露。目前，虽然从收入占比看，中央财政集中程度并不算高，但税权高度集中在中央，地方政府的收入取决于中央税权确定的税种、税基、税率、征收管理办法和收入分享办法。中央直接确定税种、控制税基、决定税率和分享比例，地方政府无法根据自身特点确定本地区的税种配置和调节措施，地方税调控职能发挥受到一定的限制，影响了地方自主发展经济的积极性。同时，分税制体制只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的税收关系，没有在省级以下政府之间设立一个比较合适的税收分配模式和分配比例，导致一方面财权过度向上集中，基层政府无税可分，财力不足以支撑当地经济发展；另一方面事权向下集中，基层政府承担的事权过重。造成部分地方政府为发展地方经济，争取地方税收资源，通过越权制定减免税政策或采取地方留成税收返还等方法开展无序竞争，干扰税收秩序，损害税法严肃性和统一性，也影响了地方正常发展的积极性。

2.地方税种划分不合理。现行税制中，中央税和地方税有的按税种划分，有的按行业、部门、企业性质划分，有的按课征对象品目划分，分类混乱复杂。分税制划归地方税的税种数量不少，但除了营业税、企业所得税和个人所得税以外多是一些税源零星分散、征收难度大、收入不稳定的小税种，难以形成规模收入。现有的主体税种也不稳定，营改增前，营业税占地方税收收入的比重在33%左右，主体地位明显，但营改增完成后，营业税已退出历史舞台；而企业所得税和个人所得税都不是严格意义上的地方专享税种，且随着企业所得税各项税收优惠政策的实施落地以及个人所得税免征额的提高，也将使地方分享部分的企业所得税和个人所得税的收入规模受到影响。

3.地方税收入缺乏持续稳定性，收入分配不尽合理。地方税收对一次性收入依赖过大，持续稳定性不足。以广西为例，从地方税各税种增长幅度看，近年来广西耕地占用税、土地增值税增速居前，主要得益于广西地税部门加大耕地占用税清理、土地增值税清算等征管工作力度。2009—2016年，土地增值税、耕地占用税年均递增分别为22.40%、20.25%，明显高于同期广西地方税收收入13.86%增速水平。从地方税分行业情况看，房地产业税收比重最大。随着国民生活水平不断提高，房地产逐渐成为居民的消费热点，成为推动经济发展的重要增长点。虽然这两年受调控政策影响，房地产业有所降温，房地产税收增速放缓，但2016年广西房地产业地方税收入占广西地方税收入比重仍达21.59%。无论是耕地占用税、土地增值税，还是房地产业所涉及到的营业税、印花税、城市维护建设税、契税等，这些都属于一次性税收，不具有持续、反复征收的可能，虽然可以维系地方税收收入一时增长，但难以保障其长期稳定增长。(www.xing528.com)

当前，我国税收收入分配存在不合理现象，一定程度上损害了地方的利益。例如，根据国务院规定，随成品油消费税征收的城市维护建设税和教育费附加划归中央。由于石油石化项目生产对土地、水电等配套设施的需求量大，占用了地方大量资源，而地方从项目建设中只获得少量税收，不利于地方筹措财政资金发展经济、改善民生，出现了明显的税收分配不公。以地处广西钦州市的中石油广西石化分公司为例，目前该公司缴纳的税费主要有增值税、消费税、城市维护建设税和教育费附加，其中增值税是共享税，消费税是中央税，按现行政策测算，2011—2016年，中国石油广西石化分公司缴纳的税收属于地方财政收入部分每年只有1个亿左右。而钦州市为确保中石油千万吨炼油项目建成投产，在土地征拆、路网、供电、供水、码头、航道、卫生防护区搬迁等配套设施项目方面的投入超过60亿元。另外，通过财政转移支付分配给钦州的税收有限且不透明，造成投入与收益的极大反差。由此可见，现行税收制度下地方资源投入与收益严重不匹配，有悖税收分配公平。

4.地方税征管体系不完备。主要表现在：一是国地税征管范围存在交叉重叠，如国税和地税都是企业所得税的征收管理机关，而征管对象的划分却不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着相同性质、类型的企业，将归属不同的税务机关管理。国地税征管范围的交叉重叠不利于税收执行的统一和征管效率的提高。二是地方税税种多而规模小，税源零散而难征收，税种管理难度较大，特别是营改增后“以票管税”的手段丧失，税收漏征漏管的风险增加。三是税源管理专业化水平低，分户统管的模式不适应经济发展变化的现实需要，尤其是商事制度改革、简政放权后，税源管理压力增大，人少事多的矛盾日益突出。四是信息化管理能力不足，信息获取渠道不畅，信息共享利用水平不高，税务信息系统不完善。五是税收协同共治程度不高，协税护税工作主要停留在各级政府和有关职能部门层面，并依靠行政力量来加以推行，以协商和行政手段加以解决，约束力有限且稳定性较差，而其他社会组织在协税护税方面的参与度较低。