家长满意度与学前教育质量评价中的讨论和结论

1.民办幼儿园在提供学前教育产品中的作用

我国的学前教育改革是在经济体制改革的背景下开展的。经济体制的转型带动社会体系也发生相应的调整，学前教育体制改革必然要同时使用政府和市场两种手段对学前教育资源进行配置，也需要由公共服务和私人服务两方来提供学前教育。换言之，市场经济体制的指导思想和基本原则，应该成为学前教育体制改革的出发点（曾晓东，2005）。

本研究发现在学前教育社会化改革导致的公办幼儿园大量退出市场的情况下，当地民办幼儿园在市场经济的背景下兴起和发展，在很大程度上缓解了当地儿童入园的压力，其对学前教育普及的贡献是不容否认的。

此外，普通民办幼儿园大量接受弱势阶层家庭的子女，而优势阶层的子女则进入公办园和高端民办幼儿园。就儿童生活教育花费占家庭总收入的占比而言，不同办园类型家庭的占比都在30%上下，这说明民办幼儿园有明显的高、中、低档次之分，可以满足不同经济状况家庭的需求。各国实行教育成本分担与补偿的最主要的理论依据有两条，一是利益获得原则，二是能力支付原则。所谓利益获得原则，即谁受益谁付费，成本分担多少应与收益多少相配合。所谓能力支付原则，是指所有从教育中获得好处和利益的人（无论是直接的还是间接的）都应按其支付能力大小支付教育成本，能力越大，支付越多，能力越小，支付越少。因为依据边际效用递减的规律，能力大的人，其超额财富的效用较低，这样，富有者多支付教育成本就是公平的（范先佐 等，1998）。因此，普通民办幼儿园在公办幼儿园不占主体地位的情况下，一定程度上发挥了公平普惠的作用。

再者，高端民办幼儿园的家长满意度及儿童发展评价最高，民办普通幼儿园的次之。英国EPPE项目的研究者发现高质量的学前教育存在于所有类型的学前教育机构中，有效教育质量与机构类型无关。根据国情和现实需要发展多样化的学前教育机构是可行的，政府不需要去限制机构的模式（秦金亮，2017）。民办幼儿园在市场竞争中能为家长提供多样化的服务，对民办幼儿园，恰当的定位是提供多样化的服务，增加家长教育选择的机会，满足高端人群的需求。

2.市场机制提供符合社会利益学前教育产品的条件

以往学前教育领域的入园难、入园贵等问题常常被归结于市场的负面因素。但是本研究发现民办幼儿园在学前教育普及、普惠及质量方面都表现出积极作用，这恰恰是市场机制发挥了作用。市场遵循的是优胜劣汰、适者生存的原则，谁能获得更丰富、更多元的竞争资本，谁就能赢得顾客、占领市场。学前教育市场化供给是基于各市场主体提供公共服务的质量、服务成本、特色和多样化服务的。将市场调控机制带进学前教育领域，不同层级和所有制的幼儿园通过相互竞争和家长选择，自然可以淘汰部分服务和价格不相符、不重视儿童与父母权益的幼儿园（王海英，2013）。

市场机制在学前教育领域发生积极作用是需要一定前提条件的，最主要的就是学前教育资源的充分供给。由于童年很宝贵，学前教育的消费需求具有很强的刚性。随着中国家长日益重视学前教育，在存在严重供需矛盾的情况下，学前教育服务一直是卖方市场占据优势，价格变动对需求的调节不灵敏，竞争机制无法发挥作用，服务提供商就会“以次充好”来获得超额利润，导致市场无法淘汰一些质次价高的幼儿园，甚至“黑园”也长期存在。

学前教育服务的提供者和消费者是市场的两大主体力量，一般指各类学前教育机构和儿童家长。学前教育机构同家长的利益具有矛盾之处，市场作用的发挥遵循资本逐利性，追求收益的最大化，期望通过控制教育成本获得更高的经济收益，家长则希望在价格一定的条件下选择能提供最优质服务的学前教育机构（刘昊，2013）。由于学前教育机构和家长对教育成本和教育质量的关注侧重点不同，所以市场机制通过博弈和妥协发生作用，换言之，就是消费者可以用脚投票。家长根据学前教育机构的价格和服务质量进行选择，提供优质服务且价格实惠的幼儿园能够吸引更多的家长将子女送来入园，反之，学前教育机构可能会被市场淘汰。学前教育机构可以在自身条件许可的范围内尽力满足家长对教育质量的需求（刘昊，2013）。

该市虽然公办学前教育发展缓慢，但是民办学前教育比较发达，能够满足不同层次和不同类型家长的需求。首先，学前教育的充足供给使得供需关系趋于平衡，民办幼儿园要争取更多生源，就需要对资本的逐利性进行抑制，为家长提供价格合理的学前教育服务。其次，该市地处东南沿海地区，经济比较发达，本研究主要关注的是县市地区，不包括乡镇地区，因此，样本中弱势家庭不多，家长都具有一定的支付能力，即使不能进入公办幼儿园，家长也基本负担得起民办幼儿园的保育费用。再次，学前教育还是一项专业服务，服务项目中隐含大量专业知识，幼儿园和幼儿家长之间存在严重的信息不对称现象。虽然学前教育领域存在一定的合约失灵，但是学前教育的质量主要在于儿童身体和心理发展需要被满足的程度，家长可以通过评估儿童的发展判断学前教育质量。此外，家长选择民办幼儿园最主要的途径是亲友介绍，幼儿园的口碑在一定程度上能够反映幼儿园的办园条件、师资质量及教学质量。

3.正确处理民办幼儿园转普惠幼儿园的问题

要增加学前教育服务和产品的供给数量，大力创办普惠性幼儿园是基本途径。普惠性幼儿园是指向社会提供普惠性学前教育公共服务的幼儿园，其基本特征是由政府举办或接受政府委托，获得财政性教育经费支持、接受政府限价与监督管理、机构性质为非营利性的幼儿园，包括公办幼儿园（含公办性质幼儿园）和民办普惠性幼儿园。要满足人民群众对普惠性幼儿园的需求，核心是解决学前教育的供给与需求如何匹配的问题，必须大力发展普惠性幼儿园（刘焱，2019）。但是地方政府在处理民办幼儿园转普惠幼儿园的过程中出现了一定的政策偏差。

《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知（国办发〔2019〕3号）》规定，“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，不得办成营利性幼儿园。”一些地方政府部门为赶进度做法武断，不顾历史和现实，落实政策一刀切，采取了停止审批营利性幼儿园等方式，举办营利性幼儿园的通道基本被关闭（人民政协报，2019）。

《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见（2018）》（以下简称《意见》）明确了到2020年，普惠性幼儿园覆盖率要达到80%，原则上公办幼儿园在全国占比要达到50%，这意味着民办普惠性幼儿园占比在30%左右。同时《意见》还明确规定了到2020年，学前三年毛入园率要达到85%。地方政府在落实中央政策时应该首先认真学习文件精神，确定好各政策目标的优先顺序。供需不足仍然是我国学前教育发展过程中的突出问题，应当首先解决。社会办幼儿园对学前教育事业发展具有短期和长远的积极效应。公私合作可以减缓政府当前亟待解决的办园压力和财政压力，可以扩大学前教育资源，增加服务供给，推动学前教育普及目标的实现。供需平衡前提下的市场竞争还可以引导民办幼儿园压缩利润空间。

城市当前基本上解决了入园问题，家长关心的是如何选择一个优质的幼儿园。学前教育公共服务体系中政府的职责是提供基本质量的学前教育。政府在严格履行基本公共服务职能的同时，要认识到自身职责的界限。公私合作需要民办园拥有一些独特之处（Brinkerhoff，2002）。民间资本对城市中上阶层需要的个性化学前教育有兴趣。本研究发现民办幼儿园能够比公办幼儿园更好地提供家长满意的服务。政府要做的不是与民间资本争夺市场，而是承认民间机构作为合作伙伴的专业地位，为公私合作双方主动性的发挥提供良好的平台，把注册、指导等服务做好，把信息公布和价格管制工作做好（曾晓东，2005；吕苹 等，2013）。(www.xing528.com)

由于历史和现实的种种原因，政府对学前教育管理存在职能上的缺位，幼儿园中民办幼儿园依然占主体，且民办幼儿园的创办者大多是个人，民间团体创办的幼儿园不多，尤其是非营利组织创办的幼儿园更少。这就导致了我国民办幼儿园普遍存在营利目的，幼儿园的运行也大多依照市场化的方式。学前教育产品具有准公共产品的性质，公益性是其内在属性，其必然要求相应的民间合作者具有公益性目标。

但至少本研究发现民办幼儿园在普及学前教育及提供高质量服务方面都发挥了积极作用。政府直接否定社会资本的营利，要求其举办普惠性幼儿园，不然就禁止其举办幼儿园，违反了市场运行的基本原则。有少量的营利空间本身并不是影响学前教育发展的因素（虞永平，2007）。

民办幼儿园收费比公办幼儿园高，是因为民办幼儿园没有享受与公办幼儿园同等的教育财政资助。比如民办幼儿园不能像公办幼儿园那样享受国家无偿提供的园所，需要支付高额房租；再有民办幼儿园不能像公办幼儿园一样由国家支付教师工资和管理成本，要依靠保教费收入努力满足教师的劳动报酬。

各地对普惠性民办幼儿园主要采取的是限价政策。通过降低民办幼儿园的收费标准促使民办幼儿园普惠发展，关键在于地方政府能不能把对民办幼儿园的政策和经济补贴落实到位。但在推进普惠性民办幼儿园发展上普遍存在政府扶持不力的问题，财政性经费投入非常有限，在资助的额度、内容等方面存在较大的随意性和不稳定性，主要采取以奖代补、实物资助等资助形式，不能真正帮助普惠性民办幼儿园解决运行经费不足的实际困难（刘焱，2019）。

学前教育健康稳定的发展总是与经济的投入成正比的。安全、宽敞和环保的园舍是学前教育质量的物质保障，除此之外，师资队伍素质是决定学前教育质量的关键因素。然而保证学前教育教师队伍素质的关键因素又是教师的工资待遇，幼儿园教师承担着繁重的保育和教育任务，其所获得的报酬应该与所付出的劳动相匹配（虞永平，2007）。民办幼儿园经费不足首先影响的就是教师的素质和稳定性。给普惠幼儿园定价如果不能如实计算房租成本，不能按公办幼儿园标准计算民办教师工资成本，势必造成民办普惠幼儿园质量难以保障，最终伤及儿童和家庭的根本利益。

4.学前教育公共财政支持民办幼儿园发展

“国十条”中并没有对普惠性民办幼儿园的概念予以明确界定，只是笼统地强调办好公办幼儿园和普惠性民办幼儿园。2017年，教育部等四部门发布《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，要求各省制定普惠性民办幼儿园认定标准。有的地方政府出台了关于普惠性民办幼儿园的认定办法，要求其登记性质为非营利性幼儿园。根据《中华人民共和国民办教育促进法》的适用范围和相关规定，民办幼儿园是指国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的幼儿园。我国学前教育事业一直坚持公办与民办并举的办园体制，但是，对于政府是否要对民办幼儿园提供财政资助的问题，一直争论不休。

民办幼儿园的举办资金多来源于民间资本，具有内在的逐利性。有些政府部门担心教育财政资金流失的问题，反对利用公共资金扶持民办幼儿园。长期以来，民办幼儿园从政府获得的财政拨款很有限，有相当多数量的民办幼儿园从来没有获得政府任何形式的财政扶持。以江苏省为例，2010年教育部门办的幼儿园生均预算内经费达到了1 669元，而民办幼儿园只有21元，后者只占前者的1.3%，差距非常悬殊（柏檀 等，2012）。

普惠性民办幼儿园的发展也存在对拨付普惠性民办幼儿园的经费使用缺乏有效监管，存在部分幼儿园“一手拿补贴、一手拿收费”的现象（中国学前教育研究会，2013）。因此有学者认为（梁慧娟，2014；刘焱，2019），政府提供财政支持的前提须是普惠性民办幼儿园的“非营利性”，幼儿园的创办者不能从办园收入中获取利润，办学所得只能用于幼儿园的发展，非营利制度将有利于解决政府公共财政资金进入普惠性民办幼儿园的合法性问题及资金使用的规范监管问题。

公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式（张启春，2004）。公共财政是满足社会公共需要、弥补市场缺陷的国家财政，具有资源配置、收入分配和稳定发展职能，鲜明的“公共性”是公共财政的基本特征。

学前教育作为准公共产品，其正外部性体现在促进个人发展、实现家庭功能、减少社会犯罪和维护公共秩序等方方面面。学前教育所产生的正外部性是不分学前教育机构是公办的还是民办的。民办幼儿园虽然是由社会组织或个人出资创办，但民办幼儿园的举办人并不能独占所有的办学收益，民办幼儿园提供的保教活动和公办幼儿园提供的保教活动具有相同的社会职能和社会价值。民办学前教育也具备正外部性，因此，民办幼儿园应该成为公共财政资助的对象（刘天娥，2013）。

民办幼儿园应该接受公共财政资助的重要原因还在于在民办幼儿园就读的儿童所应享有的权利。目前仍有半数学龄儿童在民办幼儿园接受学前教育。由于政府只承担公办幼儿园财政经费投入的责任，也只有在公办幼儿园就读的儿童及其家庭才能享受到政府的财政性补贴。政府对于无法进入公办幼儿园的儿童和家庭的责任没有得到体现（刘焱，2009）。本研究中弱势家庭子女还更加容易进入民办幼儿园，而非公办幼儿园。优势家庭子女进入公办幼儿园接受财政补助，这是政府功能的一种错位。虽然幼儿园分为公办和民办两类，但是儿童的受教育权利不应该也分为公办和民办，尤其是儿童有权平等享有公共财政对学前教育的补贴。

很多人长久以来往往把公共教育财政混淆为公办学校财政，把教育财政同学校财政混为一谈，把公办学校得到公共财政经费的职能关系错误地理解为权力关系，又把民办学校学生应该得到公共财政资助的权力关系狭隘地理解为民办学校与公共财政之间的职能关系（吴华等，2012）。对公共财政的错误理解再加上学前教育在教育财政中所占的比例长期偏低，导致很多民办幼儿园没有得到公共财政的扶持。公共财政是基于促进“公共利益”的目的，从法理上说，全体人民都有权利享有公共教育财政的支持，不能将在民办幼儿园就读的儿童和家庭排除在外。公共财政对学前教育经费的投入来自国家税收，这些税收中也有民办幼儿园服务的贡献，因此，公共教育财政应该惠及民办幼儿园就读的儿童和家庭（刘天娥，2013）。

《纲要》中提出要“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”，“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。政府必须改变不同办园体制幼儿园财政帮扶上的不公平，以合理和相对公平的政策保障公办幼儿园与民办幼儿园之间的公平与协调发展。政府加强民办幼儿园的管理和资助可以降低民办幼儿园的收费，使儿童及其家庭从中获得直接的收益，真正将教育公平落实到所有儿童。因此，政府应突破把公共教育财政等同于公办教育财政的观念束缚，对公办教育垄断公共教育经费的制度设计进行大力改革，将民办幼儿园也纳入公共经费保障的范围，为学前教育领域公私合作伙伴关系的发展创造良好的政策环境（李辉，2014）。