美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Burton Weisbrod）在20世纪70年代提出了市场失灵（Market Failure）理论和政府失灵（Government Failure）理论。市场失灵理论认为由于存在搭便车的现象，市场机制无法有效提供公共产品，提供公共产品的责任应由政府来承担。但是政府在承担提供公共产品的责任时，由于民众需求的广泛性，倾向于满足中位选民的需求。这种偏好带来的后果就是部分人对公共物品的过度需求和另一部分人对公共物品的特殊需求得不到满足（金锦萍，2018）。
面对日益强烈、多层次、多样化的学前教育需求，单纯依靠政府供给机制很难解决。20世纪90年代以来，面对公共行政合法性危机，新型的政府职能理论逐步形成，包括“新公共行政”“新公共管理”“政府再造”等理论。政府需要转变自身职能，为其他利益相关者的介入提供可能，并且以更加开放的姿态悦纳它们参与到公共事务治理当中。仅仅由政府生产和提供的有限的学前教育资源并不能满足所有适龄儿童的需求，学前教育服务的提供需要吸引社会和市场共同参与，由政府、家庭和社会合理分担教育成本（郑子莹 等，2012）。
本质上，市场是一套分工协调的机制（汪丁丁，2007），政府、社会和公民间经由市场的勾连而得以有效互动。作为一项社会制度，市场需要在政府的治理框架内运行，市场也需要关注公民社会的公共需求，需要对公众诉求及社会政策作出及时的呼应。在社会发展的不同阶段，市场同某一特定社会都紧密连接，要为公众提供多层次的公共服务，满足不同群体的差异化需求。(www.xing528.com)
当前我国学前教育公共服务面临均等化与多样化需求。由于政府与市场双重失灵问题，单一的市场或政府的行为，都不可能有效地解决学前教育供给效率、公平和质量问题。为有效化解学前教育供给中的市场失灵与政府失效，必须将代表公平的政府供给与强调效率的市场化供给模式相结合，政府与市场、社会应共同发挥各自优势。在多元合作供给中首先发挥政府的主导作用，同时引入市场竞争机制和社会志愿机制，引导和激励市场、社会多主体参与。
2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》与《关于当前发展学前教育的若干意见》发布，明确提出建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。根据意见，我国将“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”，其中公办幼儿园功能定位于“广覆盖、保基本”，民办幼儿园发展趋向是面向大众的普惠性幼儿园，并将得到政府更多的扶持。2012年6月18日，教育部颁发《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见（教发〔2012〕10号）》，鼓励民间资金进入学前教育领域。可以看出，政策将引导我国学前教育发展形成政府主导、公办民办并举的格局。不应简单地将基本公共服务与免费服务画等号，而应探索合理的成本分担机制，政府、社会和家长作为学前教育受益者，都应承担一定的成本（原晋霞，2013）。
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