中国保险业发展模式研究：巨灾保险制度

（一）我国巨灾保险发展历程

我国幅员辽阔，自然灾害频发。长期以来一直沿用计划经济体制下的救援救灾机制，即财政拨款、对口支援、社会募捐等方式。这种机制下财政支持成为整个风险承担体系中的主导力量。虽然可以迅速调动各种资源，举一国之力进行灾后重建，但巨额的意外的财政支出受到财政收入的总量以及用于救灾的预算数量限制，并会影响政府原有的支出安排，造成财政执行预算的不稳定性，引发财政收支不平衡，也不利于实现社会风险防震减灾的激励目标，降低了社会资源配置效率。频频发生的特大自然灾害对经济社会发展的影响巨大、涉及面广。为此，有必要建立国家整体的风险防御体系，进一步增强对巨灾的抵御能力。

2008年年初雪灾，造成经济损失1111亿元，受灾人数超过300万，几乎用完了当年中央财政预算的救灾救济款。同年“5·12”汶川地震，直接经济损失达8481亿，逾8万人死亡或失踪，直接受灾人口超出4600万，中央政府不得已动用了总理特别基金，还发动了发达省份对口支援县市建设。而在这两场特大自然灾害中保险赔付额占经济损失比例微乎其微，均不足1%，而国际平均水平达到36%。

这两场重大灾难令国家开始高度重视巨灾保险制度的建设。其实早在1998年，我国颁布的《防震减灾法》就规定了“国家鼓励单位和个人参加巨灾保险”，这就是我国法律第一次提到的“巨灾保险”制度。2006年，国务院《关于保险业改革发展的若干意见》明确表示，要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。2007年，《突发事件应对法》第35条规定“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。但这些均属于原则性的规定，涉及保险性质、营运方式、监督管理等实质性内容的立法缺失。在实践中也由于种种原因，巨灾保险业务始终没有开展。2008年10月，中国保监会主办了国际巨灾保险基金管理研讨会，对我国如何建立完善的巨灾风险管理体系进行了深入探讨。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“完善保险补偿机制，建立巨灾保险制度”。2013年12月，深圳市政府常务会议审议并原则通过《深圳市巨灾保险方案》，深圳市巨灾保险制度正式实施。2014年7月，国务院审议通过《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确将保险纳入灾害事故防范救助体系，确立“逐步建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾保险制度”。2014年经深圳市政府批准，深圳市民政局与中国人民财产保险股份有限公司深圳市分公司正式签订协议，从2014年6月1日起，深圳市巨灾保险正式实施。同年7月31日宁波市制定出台《宁波市巨灾保险试点工作方案》，10月30日审议通过《关于开展巨灾保险试点工作的实施意见》，11月6日正式签订巨灾保险合同。

（二）政府参与巨灾风险管理的必要性

巨灾保险市场失灵是政府参与巨灾风险管理的重要原因。巨灾保险市场失灵是指由于巨灾风险的系统性、信息不对称性等特点导致市场机制不能有效运转，商业保险公司选择退出巨灾市场，从而出现有效供给不足，无法实现风险最优分配的现象。巨灾保险市场失灵的原因包括以下几个方面：

第一，巨灾风险具有公共性。巨灾风险的需求与供给具有非排他性与非竞争性，并且只能带来负效用，产生的影响巨大、覆盖面广。因此，与之对应的巨灾风险管理与巨灾保险也具有公共性的特点。从公共产品的特征角度开看，巨灾保险作为普适性强的公共产品，具有成本高、规模大、周期长、收益低的特点，以追逐盈利为经营目标的商业保险机构没有激励，也没有能力来提供这项公共产品的市场供给。

第二，保险经营的数理基础是“大数法则”，即随着样本数量的增加，平均损失频率与额度会逐渐趋于稳定，方差趋近于零。基于此，保险公司才能实现对保险损失的预测，设计保险产品。对于一般风险而言，保险公司通过汇聚大量的彼此独立的同质风险个体，使风险能够在集合内部分散并相互抵消，实现有效转移。但巨灾风险并不符合“大数法则”的基本假定。由于巨灾保险的直接承保公司地域承保的集中性，当某一区域灾害集中爆发时，保险公司很难独立承担损失赔偿责任。一方面，巨灾风险个体之间并不独立，反而呈现高度的正相关性；另一方面，巨灾风险属于小概率、高损失事件，几乎无法实现风险在投保客户之间相互抵消与内部分散。

第三，巨灾风险显然更适合在时间跨度上实现纵向分散，即用非巨灾业务年度的保费收入和盈余弥补巨灾业务年度的赔付和亏损。巨灾风险的时间分散在理论上能够成立，但实际当中却很难被商业保险公司采纳。这是因为要实现巨灾风险的时间分散，保险公司必须建立巨灾准备金，而这将会影响保险公司的流动性与投资决策，降低公司的盈利水平，年度保费收入和潜在巨灾损失难以实现相匹配。如若巨灾发生时，保险公司由于经营年限短，尚未建立足够的巨灾准备金，其将会因此而丧失偿付能力，面临破产风险。此外，由于巨灾的特殊性，历史数据缺乏，保险公司难以实现对风险精确定价，因而往往选择避免经营此类业务。

第四，由于巨灾保险产品的免赔额设置较高，保费价格也并不低廉，并且对个人而言，巨灾风险发生频率极低，且发生后政府通常会采取多种救助措施。因此，在人们保险意识并不极为强烈的情况下（这通常只发生在巨灾发生后相当短的一段时间内），往往会造成投保率低的情况。如若政府不参与巨灾保险的制度建设，可能导致保险参与国家风险保障体系的根本性失败。

第五，巨灾作为特大型自然灾害，会对人民群众的生命及生产生活产生极大的威胁，造成极恶劣的后果。而保障公民的基本生存权是政府的责任与义务。生存权最基本、最核心的内容即是人们的生命与财产安全与基本生活得到保障。因此，政府参与巨灾风险管理是其基本职能的客观要求。

（三）我国巨灾保险发展缓慢的原因

从我国巨灾保险的发展历程可以看出，虽然政府很早就意识到巨灾保险在抵御严重灾害，构筑国家风险防御体系中的作用，但实际实施方面很长一段时间内都裹足不前，直到近一两年才始破冰。究其原因，主要有以下几点：

1.巨灾保险制度建设缺失

政府虽然重视巨灾风险的分散，多次在规范性文件中明确推进巨灾保险制度的建设，但均仅仅是表明国家对建立巨灾保险制度的支持，没有实质性的内容，在实践中缺乏可操作性。2014年8月《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》指出“逐步建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾保险制度”，制度顶层设计才有了实质性的突破。但相关的配套性规范仍处于缺失状态，作为推动巨灾保险立法突破口，由保监会与财政部共同承担条例设计的《地震巨灾保险条例（初稿）》仍未出台，对如何构建和规范巨灾保险制度没有明确的规定，对于面对巨灾时保险公司应如何运作缺乏指导性的价值，这不利于我国巨灾保险机制体系化，反映出我国巨灾保险制度在立法上的缺失。

2.各级政府与政府相关部门权责不明晰

我国对于巨灾发生后，中央政府与地方政府在救灾中的角色定位与职能分配并不清晰，形成了风险的大锅饭。事实上，以往洪水、地震等巨灾发生后，实际上是中央财政负担了绝大部分救助和重建资金的支出。在巨灾保险制度下，由地方财政出资负担低保障的巨灾保险产品，地方政府，尤其是不发达地区的政府可能会动力不足，需要加强市场风险意识的培育。此外，巨灾保险制度的运行涉及多个政府部门，各部门间自成体系，缺乏灵活的沟通与协调机制。

3.中央与地方政府财政压力

建立巨灾保险制度，改变长久以来单一的、灾后政府财政救济方式并不意味着政府不需要在财政上给予支持。由于巨灾发生频率极低、损失极为巨大，我国经济水平不发达且既发展不均衡以及巨灾保险市场失灵等原因，仅仅依靠向人民群众及企业收取保费来建立巨灾保险基金，覆盖全部损失几乎是不可能的。计划经济以来，地方政府在特大型自然灾害发生时的物资及人力资源基本依靠中央财政拨款，已经形成了路径依赖。巨灾保险制度建立后，地方财政面临出资压力，救灾救援责任在一定程度上从中央转移到了地方。当地区经济不发达，财政本来就紧张时，地方政府对于推行巨灾保险积极性不高。2013年9月，保监会曾选定云南楚雄试点农房地震保险，而方案始终未能出台，其主要焦点就在于保费谁出。最初的方案中，保费由政府全额负担。但迫于地方财政的压力，又拟定受益农户也将承担部分保费。但是当地人民经济收入水平较低，缺乏保险意识，因而投保意愿很低。现在的方案拟定政府负担的部分由省、州、县三级财政按一定的比例分摊，其中省级财政出大头，州和县两级出小头。目前此方案仍在讨论中。而目前已经实施巨灾保险制度的深圳与宁波均是地方政府出资与商业性保险机构签订合同，两者也均位列我国目前经济最发达的地区之中。此外，纵观国际巨灾保险制度运行经验，政府还充当了最后贷款人、最后担保人或者最后再保险人的角色，为巨灾保险制度的运行提供资金上的支持与担保。因此可以说，中央与地方财政上的压力在一定程度上影响了巨灾保险制度在全国范围内的推行。

4.国内保险行业不成熟

国内保险行业的不成熟主要体现在两个方面：一方面，我国保险业近年来有了较快速度的发展，但行业实力不强，对巨灾风险的承保能力有限。目前，我国的巨灾保险产品设计仍处于探索阶段。一是由于专业人才匮乏，精算定价能力有限；二是巨灾风险进行评估，需要预测自然灾害造成的潜在损失，但目前我国缺少相关数据或相关数据无法共享，巨灾风险的量化与建模颇有难度。另一方面，受计划经济、经济水平等因素影响，全社会的风险意识不强。而且由于中国保险业改革开放以来，在快速发展的过程中存在一些误导宣传、霸王理赔、“阴阳保单”等问题，使得保险整体行业形象不佳。因此广大人民群众保险意识不强，投保意愿不高，极端者甚至将保险等同于欺骗。此外，一些政府部门、企业对保险行业也存在类似的印象。

（四）巨灾保险的“宁波模式”

由于我国富裕辽阔，地质形貌与气候条件复杂，经济发展也不平衡，因此，巨灾保险制度的建立与推行采用先在各地开展试点的方式。考虑到各地不同巨灾风险发生的概率因素，试点城市中深圳和宁波等地主要针对台风、洪水等自然灾害，通过综合巨灾方式为当地居民的人身财产提供保障，而云南则针对地震给广大农村造成的房屋损失风险进行产品设计。我们在2014年11月对宁波实施的，极具开创精神与借鉴意义的巨灾保险运行模式进行介绍。(www.xing528.com)

1.制度定性与基本原则

宁波市巨灾保险体系是财政支持下的，以制度建设为基础，以商业保险为平台的多层次巨灾风险分散机制，以保障社会稳定运行。其基本原则包括：一是政府主导、市场运作；二是广覆盖，低水平的多层保障；三是统筹规划，循序渐进，逐步累积巨灾风险基金，不断总结完善巨灾保险制度。

2.制度设计

（1）保障层次体系

宁波市巨灾保险体系是由公共巨灾保险、巨灾基金和商业巨灾保险三部分组成：

第一部分是作为巨灾风险分散体基础与主体的公共巨灾保险，将用于灾害发生时对所有在甬人员的人身伤亡和家庭财产损失救助。保费支出由财政统筹安排，2014年由政府出资首期保费3800万向商业保险公司购买6亿元的巨灾风险保障，此后保险费率根据每年实际赔付及风险保障变动情况进行调整，确保费率科学合理；承保商业保险机构选择上，第一年由市政府指定人保财险宁波市分公司为首席承保人，以后年度采取公开招投标或竞争性谈判方式确定。

第二部分是巨灾基金。基金来源主要是政府财政投入、社会各方捐赠、向保险公司提供风险分担保障对应的保费转入、投资收益等，初期由政府拨付500万元设立。主要用于补偿超过保险公司赔偿限额范围以外的居民人员伤亡抚恤和家庭财产损失救助。

第三部分是商业巨灾保险。由商业保险公司开发提供相关巨灾保险产品，居民自愿购买，以满足居民更高层次、个性化的巨灾保险需求。

（2）政府与市场的关系

各级政府在组织推动、统筹协作、财政补贴、税收优惠、防灾减灾等方面给予政策支持，并对保险公司的巨灾业务经营给予监督管理。保险公司遵循盈亏基本平衡、保本微利、以丰补歉的经营原则，发挥经营网络遍及城乡的地缘优势和损失评估、风险管理等技术优势，提供承保、理赔以及防灾防损服务。

3.保障范围与标准

（1）保障范围

宁波市统一购买的公共巨灾保险的保障范围涵盖宁波市因台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击（雷击仅针对人身伤亡，下同）自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害造成的居民人身伤亡抚恤及家庭财产损失救助。

（2）保障对象

宁波市公共巨灾保险的保障对象为灾害发生时处于宁波市行政区域范围内的所有人口（包括常住人口以及临时来宁波出差、旅游、务工的流动人口）的人身伤亡抚恤，以及宁波行政区域内常住居民（指拥有宁波户籍或持有居住证的人员）的家庭财产损失救助。

（3）保障水平

公共巨灾保险首年赔付标准为全市整体的保障额度是累计每次事故保额6亿元，其中居民家庭财产损失救助和居民人身伤亡抚恤保险额度各3亿元。对于家庭或个人，如果宁波市行政区内的常住居民的家庭财产因巨灾发生损失，每户家庭最高可获得2000元的救助；如果宁波市行政区域范围内发生人员伤亡的，每人可获得最高10万元的抚恤费用；如果伤亡人员被认定属于见义勇为的，每人抚恤费用的最高额度为20万元。具体赔付金额要根据家庭财产受损程度（如水位线高度）和人员伤残等级情况来确定。

（4）理赔服务

因公共巨灾保险保障范围内的风险导致家庭财产受损或者人员伤亡的，可以通过当地村镇、社区巨灾保险联系人或直接拨打保险公司客服电话报案，也可以向就近的保险公司服务网点报案。保险公司进行查勘定损，并将定损情况在村里或社区进行公示，在居民或者当地政府部门提供相应的证明和资料之后，保险公司会向受害方支付救助费用或抚恤费用。

4.运行状况

从目前披露的信息来看，宁波市公共巨灾保险运行平稳，减轻了政府的灾后援建工作，获得了社会民众的良好评价。2015年5月10日，暴雨袭击宁波市，江东区雷公巷部分居民家中给水严重。经保险公司查勘定损，有4户家庭进水水位线达到20厘米以上。而根据宁波市公共巨灾保险合同的赔偿标准，进水水位线在20厘米至50厘米之间，每户获得了赔偿500元。这是宁波市巨灾保险理赔的首例。7月11日，台风“洪灿”经过宁波境内，因为家中进水超出20厘米而获得赔付超过5万户，大部分得到1000元的保险赔付。9月29日，强台风“杜鹃”过境并引发强暴雨。根据宁波市保监局的数据，截至10月7日17时，保险业接到公共巨灾保险报案户数10.3万，报损金额6374万元，涉及11个县（市、区）934个村社区，已定损9.3万户，定损率90.54%，（其中包括经查未达到救助标准的1.78万户），定损金额4285万元。

但是业界对于宁波市巨灾保险制度的运作仍存在一些不同声音。主要集中类似家中进水这类风险事故不高于2000的赔付额对受灾群众的生活并不会产生实质影响，其也不会因此而陷入生活困顿，因而作用有限。而过低的赔付要求与标准会产生保险公司极为巨大且繁重的工作量，成本过高。公共巨灾保险制度运行的效率存疑。