中国国家安全法教程：建立安全审查监管制度

《国家安全法》第59条规定：“国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险。”

（一）建立国家安全审查和监管的制度和机制，有效预防和化解国家安全风险

建立国家安全审查和监管制度是从源头上预防和化解国家安全风险的重要举措。美国、俄罗斯、法国、德国、英国、加拿大、澳大利亚、日本等国家均已建立起国家安全审查制度。例如，美国对外资并购本国企业的国家安全审查由来已久。1975年，福特总统建立了外国投资委员会。1988年美国国会通过《1950年国防产品法修正案》即《埃克森—费罗里奥修正案》，该修正案生效实施后，任何威胁美国国防安全的外资并购都必须接受外国投资委员会的安全审查。“9·11”恐怖袭击事件后，2007年美国国会通过了《外国投资与国家安全法》，扩展了对“国家安全”的界定，将“重要基础设施”“国土安全”和“关键资产”都包括在国家安全的范围以内。此外，外资并购如果威胁到美国在关键技术领域的世界领先地位或者影响美国的本土就业，都会被视为威胁国家安全。

我国关键领域、关键设备、材料和核心零部件大量依赖进口，在关键基础设施建设过程中的政府招标、采购活动没有安全审查环节，特别是对国外网络产品和技术的引进没有严格的安全评估和市场准入制度。我国政府部门和重点行业的服务器、存储设备、操作系统、数据库中许多都是国外产品，很多重要信息系统依靠国外厂商提供服务，形成了巨大的安全隐患。

法治实践是主观见之于客观的活动，是国家安全法治建设与发展的基础和前提，也是国家安全法治繁荣的根本保证。保障我国国家安全、推动国家安全法治建设是完善和发展中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。与防范国家安全风险的要求相比，我国国家安全审查监管制度和机制存在较大差距，不能适应形势需要。这一点突出表现在以下几个方面：①我国国家安全审查监管缺乏统一规范和顶层制度设计，立法层次相对偏低。我国现行法律、法规、规范性文件对国家安全审查监管的规定还存在零散化、碎片化的情况，有的只局限于某一个方面或者几个方面，着眼于解决局部性问题，没有从整体上对安全审查监管作出全面规定。②有的领域审查监管制度仍然存在空白。例如，目前我国外资安全审查机制在金融等一些重要领域尚不成熟，现有审查机制对网络信息、资源生态、社会、文化等非传统安全领域还未实现有效覆盖。③国家安全审查监管机制本身也需要随着实践的发展不断完善，进一步厘清审查职责，确保顺畅运行，有效沟通，充分发挥行业主管部门作用，实现审查严格、监管有力。^[44]

面对国家安全各领域存在的风险隐患，必须高度警惕，充分认识加强国家安全审查监管的重要性和紧迫性，加强国家安全审查监管工作，发挥其维护国家安全的防火墙作用。

（二）我国国家安全审查的范围

我国国家安全审查的范围包括外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目以及其他重大事项和活动。(www.xing528.com)

1.外商投资。我国较早重视对外资项目进行国家安全审查，并建立了外资并购安全审查制度。2007年颁布的《反垄断法》第31条规定：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”2011年2月《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，明确了并购安全审查范围，包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。2015年4月《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法的通知》明确国家安全审查总的原则是，对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资进行安全审查。安全审查范围为外国投资者在自贸试验区内投资军工、军工配套和其他关系国防安全的领域，以及重点、敏感军事设施周边地域；外国投资者在自贸试验区内投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化、重要信息技术产品和服务、关键技术、重大装备制造等领域，并取得所投资企业的实际控制权。

十八届三中全会提出，要探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式；构建开放型经济新体制，放宽投资准入，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。为落实十八届三中全会的部署，2015年10月国务院发布了《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，同时有关部门正在研究制定外国投资国家安全审查和监管的相关法律、行政法规，提升外商投资安全审查和监管制度和机制的立法层级。

2.特定物项和关键技术。进出口管制是国家安全体系的重要一环。为了维护国家安全，法律、行政法规和部门规章对特定物项和关键技术的进出口作了规定，实行严格的管理措施。《对外贸易法》第16条、第26条规定，为维护国家安全，国家可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口，可以限制或者禁止有关的国际服务贸易。第17条规定，国家对与裂变、聚变物质或者衍生此类物质的物质有关的货物、技术进出口，以及与武器、弹药或者其他军用物资有关的进出口，可以采取任何必要的措施，维护国家安全。第27条规定，国家对与军事有关的国际服务贸易，以及与裂变、聚变物质或者衍生此类物质的物质有关的国际服务贸易，可以采取任何必要的措施，维护国家安全。《货物进出口管理条例》《技术进出口管理条例》规定，国家对货物、技术进出口实行统一的管理制度，有对外贸易法规定情形的禁止或者限制进出口货物和技术的目录，由国务院对外经贸主管部门会同国务院有关部门制定、调整并公布。

出口管制是维护国家安全、反恐防暴、履行不扩散核武器的国际义务、保护重要战略稀缺资源和保持关键领域技术领先的重要手段。自20世纪90年代中期以来，我国逐步建立起涵盖核、生物、化学、导弹等相关两用物项和技术的出口管理体系，并制定了行政法规、规章，对列入出口管制或者管理清单的“核材料、核设备和反应堆用非核材料等物项及其相关技术”“核两用品及相关技术”“生物两用品及相关设备和技术”“导弹及相关物项和技术”“有关化学品及相关设备和技术”，以及“用于军事目的的装备、专用生产设备及其他物资、技术和有关服务”的出口实行许可制度，进行严格的管制或者管理。

3.网络信息技术产品和服务。为了保障网络安全，维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展，2016年11月7日全国人大常委会发布了《网络安全法》，其第35条明确指出：“关键信息基础设施的运营者采购网络产品和服务，可能影响国家安全的，应当通过国家网信部门会同国务院有关部门组织的国家安全审查。”

网络安全审查制度对进入中国市场的重要信息技术产品及其提供者都将进行安全审查，重点是产品安全性和可控性，防止产品提供者借助提供产品之便，非法控制、干扰、中断用户系统，非法收集、存储、处理和利用用户有关信息。对于审查不合格的产品和服务，不得在中国境内使用。

4.涉及国家安全事项的建设项目。根据《行政许可法》第12条第1项的规定，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项可以设定行政许可。2004年6月29日，国务院发布第412号令中《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第66项明确规定，涉及国家安全事项的建设项目审批，实施机关为安全部、地方各级国家安全机关”。一些地方性法规、地方政府规章对涉及国家安全事项建设项目的审批和管理也专门作出了规定。例如，《广东省涉及国家安全事项的建设项目管理规定》规定，重要国家机关、军事设施、重点科研单位和军工单位的周边建设项目，出入境口岸、邮件和快件处理场所、电信枢纽等建设项目，属于涉及国家安全事项的建设项目。国家安全机关依法对新建、改建、扩建的涉及国家安全事项的建设项目实施审批、监督管理。