维护新型领域安全的方法

《国家安全法》第32条规定：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”据此，维护新型领域安全的任务主要包括以下内容。

（一）维护外层空间安全的内容

1.需要构建法律制度保障外层空间安全。迄今为止，我国还没有一部完整的、综合性的关于外层空间活动的国内法，甚至连单行的空间法规也付诸阙如。现有规定法律层级不高，更谈不上形成一个完整的法律体系，与我国空间事业的现状及其未来发展并不相称。我国应当借鉴其他国家的立法先例，尽快弥补我国外层空间的法律空白，对相关问题进行国内立法。我国可以在现有航天政策和法规的基础上，以维护我国外层空间活动安全为落脚点，尽快制定外层空间的基本法，全面阐述我国外层空间活动的目的与宗旨在于和平探索和利用外层空间，为国家和全人类谋福利，反对外层空间的军事化；明确我国外层空间活动安全防护的领导、管理体制；明确我国外层空间活动物体的范围和性质等问题。

2.加强对外层空间新问题开展的立法研究。外层空间利用上的新法律问题有所显现。外层空间的空间利用法律及制度规则不够明确，轨道空间在各国卫星不断发射升空的背景下已经非常拥挤，卫星解体成为太空垃圾、卫星相撞引发事故等问题也陆续出现。例如，2009年2月10日，美国铱卫星公司的“铱33”卫星和俄罗斯的“宇宙2251”军用通信卫星在西伯利亚上空相撞，这是外层空间中首次发生的在轨卫星相撞事件。^[8]同时，在外层太空，随着商业化与私营化趋势加快，私人或者非政府组织进行太空探索的权利、义务和责任的认定，缺乏法律界定。面对这样的问题，报废卫星及时回收和清理越来越成为维护外空安全的一项重要措施，应当就外太空行为准则及空间碎片减少等责任，以及商业化与私营化行为的相应规制，进行法律设置乃至于形成国际法规则。我国应了解和掌握国际空间法律规范，加强国际合作与交流，积极参与国际空间立法的研究和拟定。

3.防止外层空间武器化。外层空间军事化的内涵包括军事化利用人造卫星和外层空间武器化两种情形。国际法对外层空间军事化的规制，应当根据这两种情形而采取相应的具体模式。现有防止外层空间军备竞赛的国际条约曾起到一定的作用，但由于当时政治、军事和技术条件的限制，也存在严重的缺陷或漏洞，不足以防止外层空间军备竞赛以及对新型外层空间武器进行约束。^[9]例如，《外空条约》并不禁止在外层空间部署非大规模毁伤性武器，也没有明确禁止世界各国发展、生产和使用外层空间武器，《外空条约》防止外层空间军备竞赛的作用就受到了极大的削弱。当这样的军备竞赛难以在现存体系下被控制时，相应的摩擦乃至于战争危险，自然成为包括我国在内的世界各国外层空间安全的重大威胁。建立相应的执法程序与机制，有助于防止外层空间武器化得到切实执行。

4.加强外层空间国际合作。外层空间的国际安全合作面临着非常大的利益冲突，和平开发利用的国际合作屡屡受挫。我国在2008年2月与俄罗斯共同提交了《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约（草案）》。该草案的直接目的，就是弥补《外空条约》中第四项原则的不足，也就是希望各国能够通过谈判达成新的对于外层空间武器的更严格的控制。该草案直接要求“各缔约国承诺不在环绕地球的轨道放置任何携带任何种类武器的物体，不在天体上安置此类武器，不以任何其他方式在外空放置此类武器；不对外空物体使用或威胁使用武力；不协助、不鼓励其他国家、国家集团或国际组织参与本条约所禁止的活动”。^[10]但美国以“无法证实”为由拒绝中俄提交的草案，并主张“美军不单是在大气层外部署武器系统，同时还拥有包括导弹防御系统在内的地面武器”。用美军术语说，这就是“全频谱能力”，目的是保证美国拥有“全频谱优势”。^[11]类似于这样的行为自然使得国际和平开发利用外层空间，实现外层空间安全的国际合作面临巨大困难。

（二）维护国际海底区域安全的内容

1.坚持国际海底区域“人类共同继承财产”的法律定位。《联合国海洋法公约》第11部分及《关于执行〈联合国海洋公约〉第11部分的协定》将国际海底区域及其资源确立为“人类共同继承财产”。这一对国际海底区域的法律定位包括了以下五项具体原则：①任何国家不应对国际海底区域的任何部分或资源主张或行使主权或主权权利，不应将其据为己有。②对“区域”及其资源实行国际管理。“区域”内所有能源和资源属于全人类共有，任何国家或自然人或法人不应对国际海底区域的矿物主张、取得或行使权利。各国在国际海底区域内的权利只能按照国际海底管理局的授权而取得，开发活动只能由国际海底管理局企业部和经管理局批准的商业公司进行。③“区域”内的活动遵循为全人类的利益而进行和公平分配经济利益的原则。国际海底管理局应在无歧视的基础上，公平分配从“区域”内活动取得的财政和其他经济利益。在分配时，国际海底管理局应顾及地理条件不利的国家、内陆国家和发展中国家的正当利益。④保护海洋环境的原则。“区域”开发活动应与保护海洋环境相结合，杜绝以保护为名，实为破坏的行为。⑤和平利用国际海底区域。国际海底区域应遵循和平原则加以利用，不能出于战争、恐怖主义等原因而利用。在国际海底区域内的一切行为应符合国际法。

2.坚持和完善国际海底区域的开发制度。国际海底区域的开发一直是各国重点关注的焦点问题。发展中国家坚持“区域”由国际海底管理局控制，即“国际共同开发制”。发达国家主张由缔约国及其企业进行开发，国际海底管理局负责登记，即“单一开发制”。经过长期谈判，目前实行的是“平行开发制”。“平行开发制”是指由国际海底管理局企业部、国家和私人同时进行开发。具体做法是：凡具有缔约国国籍或为缔约国国民控制，或由缔约国担保的个人或企业都是“有资格的申请者”。在区域内的一个矿区被勘探后，开发申请者向国际海底管理局提供两块价值相当的矿址，国际海底管理局选择一块作为“保留区”，另一块作为“合同区”与申请者签订合同进行开发。

因为深海开发需要相当雄厚的资金与技术实力，“平行开发制”使得国际海底管理局由名义上代表全人类的权力机关变成了事实上与海洋大国开发公司地位平等的合同当事方，从而使资源开发所得的主要部分并不能实现全人类利益共享。同时，在近些年来的海底资源开发实践中，一些在联合国登记的国际海底区域开发国家，以及由美国所控制的四个国际集团，凭借着明确可行的国家远洋开发战略、积极主动的保护性法律法规以及强大雄厚的技术资金保障，按照“先来先得”的原则，通过对国际海底区域资源的申请、勘探、占有、开发，已经控制了大部分区域的开发权，形成了少数大国对深海资源的垄断。(www.xing528.com)

国际海底区域开发应做好海洋资源的公平而有效的利用、海洋生物资源的养护和研究，保护和保全海洋环境。

（三）维护极地安全的内容

1.建立健全我国极地安全法律法规。我国应当借鉴阿根廷、新西兰等国的经验，完善我国的极地安全保障立法体系建设，在国际法体系方面，注重弥合现有南极条约体系与海洋法体系之间的矛盾，完善相应的冲突解决机制，以求更好地在法律层面维护我国的极地领域安全。

我国的北极立法工作尚在起步中。虽然《联合国海洋法公约》对涉及北极的相关法律问题作出了较为系统的规定，但在一些具体问题的操作上仍然比较模糊，需要我国通过国内立法进行明确，如科学考察的许可程序及行为规范中考察船在其他国家的内水、领海等区域的权利问题等。我国也没有专门进行北极军事活动方面的立法，这将使我国北极军事活动决策权及权益维护缺少法律保障。

2.妥善处理领土主权问题，解决陆海现有及潜在的边界争端。极地区域的政治博弈非常激烈，即使《南极条约》和其他条约规定对南极的任何领土主权要求处于冻结状态，在条约的有效期内，原来提出过领土主权要求的国家可以不放弃其主张，但也不能提出新的主张；原来没有提出过领土主权要求的国家，不得再提出新的要求。但是，事实上各国通过南极科考等行为，也在对南极进行实际上的“争夺”。例如，美国的麦克默多科考站已建有上百栋建筑，夏季可容纳上千人生活工作，其众多工作人员中包括了相当一部分军事人员。澳大利亚、新西兰等国的考察站均由隶属于本国的陆、海、空军队或由军队提供后勤支援保障。随着南极的政治经济军事价值越来越多地被认识，这样的竞争只会愈发激烈，南极的归属问题，也必然会成为极地领域安全问题的重大隐患。

与南极冻结领土主权要求不同，北极地区的陆地和岛屿均分别属于环北极地区不同国家的领土。环北极国家可以依据《联合国海洋法公约》，在北冰洋享有相应的领海、毗连区、专属经济区和大陆架的相关权利，各个国家领海范围以外的海洋属于公海，各国大陆架以外的海床和底土属于国际海底区域。另外，1920年《关于斯匹次卑尔根群岛的条约》明确规定，斯匹次卑尔根群岛主权属于挪威，但是各缔约国有权在该地区依法平等从事海洋工业、矿业和商业活动。然而环北极国家在北极地区的一些海洋边界尚未划定。例如，美国和俄罗斯在白令海和楚科奇海需要划定海洋边界。北极地区陆海现有和潜在的边界争端将影响北极地区安全。

3.实现我国极地科学考察的战略性转变。在极地科考方面，对诸如资源的分布状况、开发技术、经济效益、环境保护和生态平衡等问题，我国都必须进行深入的考察研究，提出相应的科学见解，从而在南极资源开发问题上拥有充分的发言权和影响力。我国的科学考察模式实现战略性转变，即由单一的科学研究型向资源利用型与科学研究型双向模式转变，为未来和平利用极地做科学和技术上的必要准备。同时，要优化我国极地科学考察保障机制。南北极地区距离我国十分遥远，自然环境恶劣，相应地，其科学考察与活动需要极强的资金、科研人员等后勤支持，而我国现有的综合保障机制，还不能以利用开发为目的对极地科考进行更深更全面的实施。因此，我们需要革新优化相应的保障机制，引入多元化的支持主体，鼓励资金和人力进入极地科学考察领域，整合资源，打通政府、学界、商业间的隔阂，形成联合保障体制，从而更好地对极地资源进行科考活动。

4.加强国际合作保护极地安全。我国作为南极条约体系的积极参与者，在极地安全方面面临着该体系自身带来的问题。首先，是体系适用主体的非普遍性。南极条约的缔约国，各公约、议定书的签约国以及部分虽未加入但承认并愿意主动执行各项南极法律、法规的少数国家在国家数量上还偏少，并不能在国际社会占主流。因此，该体系的影响力及适用性存在问题。其次，南极条约体系本身具有矛盾性。在南极条约体系和国际法之间，有关南极海洋区域的问题存在着诸多冲突。例如，南极海域的定位、南极海域的“公海地位”、临南极国家专属经济区、大陆架要求、国际海底区域制度的南极海域适用等，都体现出了南极条约体系与《联合国海洋法公约》为代表的国际法体系的冲突。最后，我国应积极参与北极理事会的立法工作，明确在北极有关法律问题上的立场，加强对北极国家立法的跟踪研究，积极参与北极的国际制度建设。