维护新型领域安全—国家安全法教程

发达国家早在20世纪80年代，就已经开始着手有关新型领域安全的立法工作。美国、日本、俄罗斯以及有关欧洲国家都将太空、极地、深海等领域作为国家安全战略的重要新型内容，通过立法保障本国在新型领域国家利益的安全。我国也十分重视新型领域的安全。

（一）维护外层空间安全的重要性

1963年联合国大会通过的《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》，确定了外层空间供一切国家自由探测和使用，以及不得由任何国家据为己有这两条原则。目前，国际法上专门针对外层空间活动的公约有5个，分别是《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称《外空条约》）《关于援救航天员、送回航天员及送回射入外空之物体之协定》《外空物体所造成损害的国际责任公约》《关于登记射入外层空间物体的公约》和《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》。另外，《反弹道导弹扩散国际行为守则》《国际电信公约》《国际无线电规则》以及《联合国宪章》中的一些基本原则，也对太空活动及外层空间行为起到了一定的规范作用。

通过上述国际条约的约定，维护外层空间安全的基本原则包括：①共同利益原则。探索和利用外层空间，应该为所有国家谋福利和利益。②平等共有原则。外层空间是对全人类开放的空间，一切国家可以不受歧视地、平等地、自由地探索和利用外层空间，进入天体的一切区域。③和平利用原则。任何国家不得在绕地球轨道天体或空间放置、部署核武器或者其他大规模杀伤性武器；禁止在天体上建立军事基地、设施、工事及试验任何类型的武器和进行军事演习。④不得据为己有原则。任何国家不得通过主权要求、使用或者占领等方式，以及其他任何措施，将包括月球及其他天体在内的太空据为己有。

目前，美国、英国、法国、德国、西班牙、比利时、澳大利亚、加拿大、日本等国均制定了关于外层空间开发利用的法律。2001年，中国国防科学技术工业委员会（已撤销）和外交部发布了《空间物体登记管理办法》，这是我国第一部规范空间活动的规章。2002年，中国国防科学技术工业委员会（已撤销）公布了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，建立了对我国境内非军事用途的航天器进入外层空间的行为的许可证管理体系。与之相配套，还出台了民用航天发射项目许可证审批办理程序。我国还加入了有关外层空间的国际条约。1983年加入《外空条约》，1988年加入《关于援救航天员、送回航天员及送回射入外空之物体之协定》《外空物体所造成损害的国际责任公约》和《关于登记射入外层空间物体的公约》。

（二）维护国际海底区域安全的重要性

20世纪中叶后，多金属结核的发现及其重要的经济价值，使人们提高了对国际海底区域重要性的认识。多金属结核分布在世界大洋底部水深3500米～6000米海底表层。它呈暗褐色，是形如土豆的结核状软矿物体，直径一般为3厘米～7厘米，含有锰、铁、镍、钴、铜等几十种元素。据科学家们分析估计，世界洋底多金属结核资源为3万亿吨，仅太平洋就达1.7万亿吨。随着人类科学技术的进步，深海采矿必将成为可能，国际海底及其资源的法律地位问题必将产生。

我国在国际海底区域资源开发方面取得了相当的成就。1991年3月5日，经批准，我国获得了东北太平洋海底勘探多金属结核矿区面积为15万平方公里的开辟区，成为第5位已登记的先驱投资者。目前，在我国政府的担保下，中国大洋矿产资源研究开发协会以及五矿集团先后与国际海底管理局正式签订了4份国际海底区域有关矿区勘探合同。目前，我国已成为世界上对国际海底区域及其资源拥有实际利益的少数几个国家之一。我国在国际海底区域的活动具有重要的战略意义，政治上维护了国际海底区域及资源是人类共同遗产这一原则和我国在这一领域应有的权利；经济上则着眼于开发利用国际资源，为我国经济社会可持续发展开辟了战略资源储备基地，为维护我国资源安全提供了强有力的支持。

1967年12月18日第22届联合国大会通过决议，确认全人类在构成地球主要部分的海底方面有共同利益。之后经过国际社会的不懈努力，1970年12月17日第25届联大终于通过了著名的2749号决议——《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤之原则宣言》，宣告了国家管辖范围以外的海洋底床与下层土壤以及该区域的资源为“人类共同继承财产”，为其后建立的国际海底制度奠定了法律基础。1982年《联合国海洋法公约》将“人类共同继承财产”原则确定下来，同时根据这一原则，制定了一系列在国际海底区域内应遵循的行为规则，其构成了国际海底区域法律制度的基本内容。

21世纪以来，按照发展海洋经济、建设海洋强国的目标，我国先后出台了一系列文件，包括国家《经济贸易委员会关于发布〈“十五”工业结构调整规划纲要〉的通知》《国务院关于印发〈全国海洋经济发展规划纲要〉的通知》《国务院关于印发〈中国21世纪初可持续发展行动纲要〉的通知》《国家发展改革委关于印发〈高技术产业发展“十一五”规划〉的通知》等，对我国积极参与国际海底区域科学考察、开发利用和国际合作，维护我国在国际海底区域的合法权益，提出新要求，作出新部署：①持续开展国际海洋地质调查和国际海底矿产资源勘探。②加强国际海底区域矿产资源勘探研究与开发。③加强国际海域的基础能力建设，加大深海矿产资源勘探、开采、冶炼等技术装备的研发深度、力度，发展深海生物基因资源采集、保存、提取、培养等相关技术。④增强我国参与国际海洋事务的能力。具体来说，就是在加强深海基础技术研究方面，要加强深海开采技术攻关，继续加强深海科学研究工作，加强对全球海底金属市场的调查研究，加大国际海底区域制度研究的资金投入，而在保障深海资源开发方面，则应当明确实施海洋资源开发战略的紧迫性，对海洋资源开发的法制环境进行考量，并进行相应法律制度的建设，积极参与国际海洋资源开发法律制度的构建与完善，推动区域海洋资源开发法律制度的建立，同时优化国内海洋资源开发法制环境。⑤加强国际合作。(www.xing528.com)

（三）维护极地安全的重要性

进入21世纪以来，极地区域由于其特殊的自然地理环境和重要的战略地位，在国际政治、经济、军事、科研及国家战略等方面显示出了极其重要的地位，已经成为国际社会政治博弈、综合国力比拼、科研能力展示、国家战略扩展的重要平台。特别是随着北极西北航道、东北航道的打通，北极航行自由对于我国未来发展非常重要，其战略价值和经济价值不可低估。

南极条约体系以1959年的《南极条约》为核心和基础，包括南极条约协商国签订的《关于环境保护的南极条约议定书》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》《南极矿产资源活动管理公约》等国际条约，以及历次协商国会议通过的各项措施和决定。此外，南极专家会议的结果、南极协调会议的决定、南极研究科学委员会以及国家南极局局长理事会的工作结果也是南极条约体系的重要组成部分。^[7]该体系是一个区域性国际法依据，以人类在南极大陆及其沿海的活动为规范对象。

南极条约体系主要在六个方面规范了人类在南极的活动：①和平利用南极。为了全人类的利益，南极应永远专为和平目的使用，不应成为国际纷争的场所和对象。②冻结领土主权要求。在条约有效期内所发生的一切活动均不得构成主权主张。③协商会议制度。条约协商国为了交换情报，就共同关心的事项进行协商，并制定、审议和向其政府建议旨在促进《南极条约》原则和宗旨的措施。协商会议制度下的各项措施需要协商国同意后方才生效。④科学研究与合作。在南极科学考察自由的基础上继续和发展国际合作。⑤矿物资源开发。应以独立并行议定书的形式明确涉及环境责任的规定，议定书要经公约委员会成员协商一致方可生效。⑥生态环境保护。南极被指定为自然保护区，仅用于和平与科学活动。

北极地区没有一个专门适用的国际条约，更没有像南极条约体系那样完备的法律制度。北极地区法律制度由适用于北极地区的全球性条约、北极国家为主制定的主要适用于北极地区的区域性条约、北极国家间签订的有关双边协定以及北极国家的相关立法四部分组成。目前适用于北极地区的国际法，主要有《联合国海洋法公约》，1920年关于斯匹次卑尔根群岛主权归属和资源开发利用问题的《关于斯匹次卑尔根群岛的条约》，1973年北冰洋五国签署的《北极熊及生境养护国际协定》，以及其他适用于北极地区的环境、航行等国际公约。

北极理事会根据《渥太华宣言》于1996年9月成立，是一个由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国8个环北极国家组成的政府间论坛。北极理事会作为以宣言形式成立的国际论坛，与以国际条约形式成立的国际组织不同，其权限和发展在宣言国间亦存在争议。实践中，北极理事会在北极治理方面发挥着越来越重要的作用，2013年设立了常设秘书处，先后组织制定了两个具有法律约束力的条约，即《北极航空和海上搜寻与救援合作协定》和《北极海洋油污预防与反应合作协定》。

我国目前在南极地区已经建立了4个科学考察站，分别是1985年建立的长城站、1989年建立的中山站、2009年建立的昆仑站和2014年建立的泰山站。此外，我国于1994年批准了《关于环境保护的南极条约议定书》。根据议定书的规定，缔约国可以在南极申请设立南极特别保护区和南极特别管理区，管理国可以采取严格的保护措施，并建立进入许可制度来对这些区域加以管理。我国于2007年与澳大利亚、印度、罗马尼亚和俄罗斯联合提请设立了东南极拉斯曼丘陵南极特别管理区，2008年我国单独申请在南极格罗夫山地区哈丁山设立南极特别保护区，获得批准。此外，我国还与澳大利亚联合申请了南极特别保护区。我国在北极的活动主要是科学考察活动，并于2004年在北极地区的斯匹次卑尔根群岛建立了黄河科考站。

2014年，国家海洋局制定通过了《南极考察活动行政许可管理规定》。国务院颁发的有关测绘海洋科技发展等相关文件中，也对极地科考和生物资源利用提出了明确要求。《测绘地理信息发展“十二五”总体规划纲要》要求继续加强南北极基础测绘；《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》要求积极参与开发南极海洋生物资源；《国务院关于促进海运业健康发展的若干意见》提出要加大重要国际海运通道和北极事务的研究与参与力度，支持企业参与北极航线的运行，加强国际海运保障能力建设；《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030年）》提出了中国南极天文台和南极气球站的建设要求；2017年8月30日国家海洋局审议通过了《北极考察活动行政许可管理规定》，规范我国北极考察活动行政许可行为，保障北极考察活动有序开展。