国家安全法教程：防范和处置恐怖主义、极端主义

《国家安全法》第28条规定：“国家反对一切形式的恐怖主义和极端主义，加强防范和处置恐怖主义的能力建设，依法开展情报、调查、防范、处置以及资金监管等工作，依法取缔恐怖活动组织和严厉惩治暴力恐怖活动。”据此，我国防范和处置恐怖主义、极端主义的任务主要包括以下内容。

（一）国家反对一切形式的恐怖主义和极端主义

《反恐怖主义法》第2条规定：“国家反对一切形式的恐怖主义，依法取缔恐怖活动组织，对任何组织、策划、准备实施、实施恐怖活动，宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，组织、领导、参加恐怖活动组织，为恐怖活动提供帮助的，依法追究法律责任。国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协，不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。”第4条第2款规定：“国家反对一切形式的以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等极端主义，消除恐怖主义的思想基础。”

恐怖主义是世界各国面临的共同敌人。反对一切形式的恐怖主义，是我国一贯坚持的立场和态度，是与我国的性质和根本利益一致的。在《反恐怖主义法》中明确宣示这一立场和态度，有利于各方面加深对恐怖主义本质及其残暴行径的认识，深刻理解、准确执行有关政策法律，做好反恐怖主义工作，也有利于达成共识，加强反恐怖主义国际合作，共同打击恐怖主义。中国反对一切形式的恐怖主义，同时坚决反对在反恐怖主义问题上采取双重标准，反对打着反恐怖主义的旗号对其他国家的内政进行干涉，反对以民族、宗教、人权等为借口在我国境内实施或者纵容、支持、怂恿实施恐怖活动和分裂颠覆活动。

从我国的反恐实践看，为我国的恐怖主义提供思想基础的主要是宗教极端主义和民族极端主义。宗教极端主义和民族极端主义打着宗教、民族的旗号，以歪曲宗教教义和民族政策等非法方式，意图以极端方式推翻世俗政权而建立政教合一或者纯粹的单一民族国家，最终陷入暴力恐怖主义的泥沼。反对极端主义是为了消除恐怖主义的思想基础，有利于广大人民群众认清极端主义的本质、正本清源，各级人民政府和有关部门要将反极端主义、去极端化纳入反恐怖主义工作中，依法打击极端主义行为，才能够从根本上消除恐怖主义的思想基础。

（二）加强防范恐怖主义的能力建设

恐怖活动犯罪之所以成为当今人类社会所面临的最为严重的犯罪，主要是因为实施恐怖活动的组织或者个人，只需要付出最低廉的代价，就能够造成最为严重的损害后果。这种影响和后果都是灾难性的，无法挽回和弥补的。因此，采取必要而积极的预防性措施，对恐怖活动的发生防患于未然，就成为减少社会损失的关键。

反恐怖主义中的安全防范，是指为预防恐怖主义思想的产生，防止发生恐怖活动或受到恐怖活动的威胁，预先制定法律、规章制度、预防措施，以及贯彻执行这些法律法规和实施预防措施的行为。这已在世界各国达成一致的认识，成为有效应对恐怖主义的基本做法。例如，《联合国全球反恐战略》中的“防止和打击恐怖主义的措施”就指出，“特别是不让恐怖分子获得发动攻击的手段，不让他们接近目标，不让攻击产生预期影响”。《反恐怖主义法》也将安全防范作为反恐怖主义最重要的内容之一，并在第三章中予以专门规定。①各级政府和部门要加强反恐怖主义宣传教育，提高公民的反恐怖主义意识。②电信业务经营者、互联网服务提供者应当为公安机关、国家安全机关依法进行防范、调查恐怖活动提供技术接口和解密等技术支持和协助，主动防止含有恐怖主义、极端主义内容信息的传播。③有关服务行业经营者、服务提供者应当严格实行安全查验制度，对客户身份进行查验。④对武器弹药、危险化学品、民用爆炸物品、核与放射物品、传染病病原体等危险物品加强管控。⑤加强反洗钱活动，对涉嫌恐怖主义的融资活动加大查处力度。⑥加强防范恐怖袭击的技防、物防设备设施建设。⑦有关部门要加强对涉恐行为和人员的查处和管理。⑧确定防范恐怖袭击重点目标，督促其建立健全安全管理制度，落实安全责任，加强警戒、巡逻、检查，掌握安全动态。⑨做好边防、出入境防范，严密组织对国（边）境的巡逻，对出入境人员、物品严格查验。⑩做好境外、海外利益保护、驻外机构内部安全防范，对中国在境外的公民以及驻外机构、设施、财产加强安全保护。

（三）依法开展反恐怖主义的情报工作

情报信息是反恐怖主义工作的关键环节。做好情报信息的调查工作，并与安全防范形成良性互动，有利于将恐怖袭击消灭在发生之前和萌芽状态，避免恐怖活动造成实际危害。《反恐怖主义法》第四章对情报信息工作作了专门规定。

当前，我国公安机关、国家安全机关、有关军事机关在其职责范围内，负责开展反恐怖主义情报信息工作以及调查恐怖活动线索。为保证反恐信息和情报的互通共享，国家反恐工作领导机构建立国家反恐怖主义情报中心，实行跨部门、跨地区情报信息工作机制，统筹反恐情报信息工作。有关部门搜集的有关线索、人员、行动类情报信息应当及时统一归口报送国家反恐怖主义情报中心。同时，地方反恐工作领导机构应当建立跨部门情报信息工作机制，组织开展反恐怖主义情报信息工作，对重要的情报信息，应当及时向上级反恐工作领导机构报告，对涉及其他地方的紧急情报信息，应当及时通报相关地方。有关部门在安全防范工作中获取的信息，应当根据国家反恐怖主义情报中心的要求，及时向其提供。公安机关、国家安全机关、有关军事机关在其职责范围内，因反恐情报信息工作的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。通过技术侦察措施获取的材料，只能用于反恐应对处置和对恐怖活动犯罪、极端主义犯罪的侦查、起诉和审判，不得用于其他用途。反恐信息情报搜集工作仅靠国家机构是不够的，还要紧紧依靠群众力量，加强基层基础工作，建立基层情报信息工作力量，提高反恐怖主义情报信息工作能力。

中央和地方反恐怖主义工作领导机构以及有关情报部门经对有关情报信息进行筛查、研判、核查、监控，认为有发生恐怖事件危险，需要采取相应的安全防范、应对处置措施的，应当及时通报有关部门和单位。有关部门和单位应当根据通报做好安全防范、应对处置工作。反恐怖主义工作领导机构、有关主管部门和单位、个人应当对履行职责、提供服务、配合反恐怖主义工作过程中知悉的涉密材料信息和公民个人信息予以保密。违反规定泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依法追究法律责任。

（四）依法调查涉恐活动

恐怖活动犯罪与一般犯罪的一个明显区别是恐怖活动犯罪的危害后果特别严重，既遂的恐怖袭击，除了直接造成人员大量伤亡、财产重大损失外，更会对民众造成沉重的心理阴影，并造成社会恐慌以至社会秩序的混乱。即使是一起未遂的恐怖袭击，也会使民众产生恐慌，影响正常的工作和生活。因此，相对于事后的打击、处置和救援，将恐怖活动消灭在预谋阶段、摧毁在行动之前，防患于未然，仍然是反恐怖主义工作的首要任务。为了完成这一任务，应尽早地发现恐怖活动线索、恐怖活动嫌疑人员，所以，各国的反恐怖主义立法都根据本国反恐怖主义工作的实践需要，适当放宽了各种调查措施的法定条件，以此提高反恐怖主义调查工作的有效性。具体来说，包括以下几个方面：一是适当降低调查措施的启动条件。例如，美国的立法对逮捕、拘留等人身控制措施以及搜查、监听等调查措施放宽了证据要求，并且在涉恐案件中，通常不需任何证据材料而只凭执法人员的主观怀疑就可启动调查程序。二是放宽了对司法令状的限制。为减少程序环节对取证效率的影响，很多国家的立法放宽了侦查取证措施令状的限制规定。例如，英国2000年《反恐怖主义法》规定，允许警察对涉恐嫌疑人员实施无令状逮捕。三是加强对恐怖活动嫌疑人员的控制。英国2005年《预防恐怖主义法》赋予内政大臣对恐怖嫌疑人员使用“控制令”的权力，以约束包括英国和外国公民在内的恐怖嫌疑人员等。

针对我国以前的反恐怖主义工作实践中存在刑事立案前调查措施不明确，难以对恐怖活动嫌疑人员予以有效控制等突出问题，同时借鉴各国的反恐怖主义立法经验，《反恐怖主义法》第五章“调查”规定了三方面内容：一是明确了调查措施，包括盘问、检查、传唤、询问、采集人体生物识别信息、提取生物样本、留存签名、查询账户信息、采取约束措施等。其中，采集人体生物识别信息、提取生物样本、留存签名、采取约束措施等是《反恐怖主义法》新增加的措施。二是基于人权保障，设定了相关调查措施的实施程序。考虑到相关调查措施不可避免地会对相关人员的合法权益造成影响乃至侵害，为防止有关措施被滥用，体现法治和人权保障原则，《反恐怖主义法》第五章中与此相关的条文均设定了相应的批准程序和时限。三是规定了调查措施与刑事诉讼的衔接，以便最终将恐怖分子定罪处罚。

（五）依法应对和处置恐怖主义活动

当下我国恐怖活动已经发生重大变化，暴恐活动出现外溢趋势，即恐怖分子从边疆转向内地。同时，恐怖袭击的形式和手段亦发生了新变化，这就要求我们的反恐斗争要与时俱进，根据对手的变化制定新对策。需要明确的是，《反恐怖主义法》规定的调查措施均是刑事立案前的调查，不同于《刑事诉讼法》规定的侦查措施。在当前的反恐情势下，反恐应对处置制度将会成为有效措施。反恐应对处置制度主要包括三个核心部分：应对处置预案、事中应对处置、事后应对处置。对此，《反恐怖主义法》在第六章作了明确规定。(www.xing528.com)

1.建立健全恐怖事件应对处置预案体系。国家反恐怖主义工作领导机构应当根据各类恐怖事件的规律、特点和可能造成的社会危害，分级、分类制定国家应对处置预案，具体规定恐怖事件应对处置的组织指挥体系和恐怖事件安全防范、处置程序以及事后社会秩序恢复等内容。有关部门、各地反恐怖主义工作领导机构以及重点目标营运、管理单位应当制定相应的应对处置预案。恐怖事件发生后，发生地反恐怖主义工作领导机构应当立即启动恐怖事件应对处置预案。有关部门和武装力量，根据统一领导、指挥，协同开展打击、控制、救援、救护等现场应对处置工作。

2.建立健全反恐指挥体系。应对处置恐怖事件，各级反恐工作领导机构成立由有关部门参加的指挥机构，由反恐工作领导机构负责人任指挥长，或者确定公安机关负责人或者反恐工作领导机构的其他成员单位负责人担任指挥长，实行指挥长负责制。恐怖事件发生后，发生地应当立即启动恐怖事件应对处置预案，确定反恐指挥机构指挥长。有关部门和解放军、武警部队、民兵组织协同开展打击、控制、救援、救护等现场应对处置工作。需要进入紧急状态的，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。发现恐怖事件或者疑似恐怖事件后，公安机关应当立即进行处置，并向反恐工作领导机构报告；解放军、武警部队发现正在实施的恐怖活动的，应当立即予以控制并将案件及时移交公安机关。反恐工作领导机构尚未确定指挥长的，由在场处置的公安机关职级最高的人员担任现场指挥员。公安机关未能到达现场的，由在场处置的解放军或者武警部队职级最高的人员担任现场指挥员。现场应对处置人员无论是否属于同一单位、系统，均应当服从现场指挥员的指挥。在境外的机构、人员、重要设施遭受或者可能遭受恐怖袭击的，国务院有关主管部门应当及时启动应对处置预案，外交部门应当协调有关国家采取相应措施。经有关国家协商同意，国家反恐工作领导机构可以组织外交、公安、国家安全等部门派出工作人员赴境外开展应对处置工作。

3.恐怖事件发生后，负责应对处置的反恐工作领导机构可以决定采取下列应对处置措施：①组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；②封锁现场和周边道路，查验现场人员的身份证件，在有关场所附近设置临时警戒线；③在特定区域内实施空域、海（水）域管制，对特定区域内的交通运输工具进行检查；④在特定区域内实施互联网、无线电、通讯管制；⑤在特定区域内或者针对特定人员实施出境入境管制；⑥禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动；⑦抢修被损坏的交通、电信、互联网、广播电视、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施；⑧组织志愿人员参加反恐怖主义救援工作，要求具有特定专长的人员提供服务；⑨其他必要的应对处置措施。此外，人民警察、武警以及其他依法配备、携带武器的应对处置人员，对在现场持枪支、刀具等凶器或者使用其他危险方法，正在或者准备实施暴力行为的人员，经警告无效的，可以使用武器；紧急情况下或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。

4.制止和处置恐怖活动，应当优先保护直接受到恐怖活动危害、威胁人员的人身安全。

5.规范恐怖事件相关信息发布。恐怖事件发生、发展和应对处置信息，由恐怖事件发生地的省级反恐工作领导机构统一发布；跨省发生的恐怖事件，由指定的省级反恐工作领导机构统一发布。任何单位和个人不得编造、传播虚假恐怖事件信息；不得报道、传播可能引起模仿的恐怖活动的实施细节；不得发布恐怖事件中残忍、不人道的场景；在恐怖事件的应对处置过程中，除新闻媒体经负责发布信息的反恐怖主义工作领导机构批准外，不得报道、传播现场应对处置的工作人员、人质身份信息和应对处置行动情况。

6.在处置后，要最大限度地恢复社会秩序，稳定公众情绪，降低并消除恐怖事件的影响。及时进行恢复生产生活、查明真相、补偿援助、优先重建、总结评估等工作。

（六）依法开展对恐怖主义的资金监管

《反恐怖主义法》规定，国务院反洗钱行政主管部门发现涉嫌恐怖主义融资的，可以依法进行调查，采取临时冻结措施。审计、财政、税务等部门发现资金流入与流出涉嫌恐怖主义融资的，应当及时通报公安机关。海关在对进出境人员携带现金和无记名有价证券实施监管的过程中，发现涉嫌恐怖主义融资的，应当立即通报国务院反洗钱行政主管部门和有管辖权的公安机关。中国人民银行、公安部、国家安全部制定并发布了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，该办法规定，金融机构、特定非金融机构应当严格按照公安部发布的恐怖活动组织及恐怖活动人员名单、冻结资产的决定，依法对相关资产采取冻结措施。金融机构、特定非金融机构发现恐怖活动组织及恐怖活动人员拥有或者控制的资产，应当立即采取冻结措施。金融机构、特定非金融机构及其工作人员应当依法协助、配合公安机关和国家安全机关的调查、侦查，提供与恐怖活动组织及恐怖活动人员有关的信息、数据以及相关资产情况。冻结措施，是指金融机构、特定非金融机构为防止其持有、管理或者控制的有关资产被转移、转换、处置而采取的必要措施，包括但不限于：终止金融交易；拒绝资产的提取、转移、转换；停止金融账户的开立、变更、撤销和使用。资产包括但不限于：银行存款、汇款、旅行支票、银行支票、邮政汇票、保单、提单、仓单、股票、债券、汇票和信用证，房屋、车辆、船舶、货物，其他以电子或者数字形式证明资产所有权、其他权益的法律文件、证书等。

（七）依法取缔恐怖活动组织和惩治暴力恐怖活动

《反恐怖主义法》第3条第2款规定：“本法所称恐怖活动，是指恐怖主义性质的下列行为：①组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的；②宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；③组织、领导、参加恐怖活动组织的；④为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的；⑤其他恐怖活动”。除此之外，该条还对恐怖活动组织、恐怖活动人员、恐怖事件等概念作出了界定。即恐怖活动组织，是指3人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。恐怖活动人员，是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。恐怖事件，是指正在发生或者已经发生的造成或者可能造成重大社会危害的恐怖活动。

恐怖活动和恐怖活动组织对国家安全和人民生命财产安全危害极大，国家应当对其取缔和严惩。《反恐怖主义法》《刑法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》等法律，对恐怖活动违法犯罪行为的行政责任、刑事责任，惩治恐怖活动犯罪的诉讼程序等作了明确规定。以上这些法律，在规定了反恐怖主义必要的手段和措施的同时，也注意平衡反恐与法治、保障人权之间的关系。

1.《反恐怖主义法》第79条、第80条、第81条对实施恐怖活动、极端主义行为的刑事责任和行政责任作了明确规定。《反恐怖主义法》第79条规定，组织、策划、准备实施、实施恐怖活动，宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志，组织、领导、参加恐怖活动组织，为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供帮助的，依法追究刑事责任。

针对实施恐怖主义、极端主义活动及与其相关的行为，在我国的法律体系下，可能构成犯罪并按照《刑法》追究其刑事责任，也可能因为情节显著轻微、危害不大，不以犯罪论而按照《治安管理处罚法》追究行政责任。《反恐怖主义法》第79条规定了实施恐怖活动行为的刑事责任，随后即在第80条、第81条规定了这些行为的行政责任。《反恐怖主义法》第80条规定：“参与下列活动之一，情节轻微，尚不构成犯罪的，由公安机关处10日以上15日以下拘留，可以并处1万元以下罚款：①宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动的；②制作、传播、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品的；③强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义、极端主义的服饰、标志的；④为宣扬恐怖主义、极端主义或者实施恐怖主义、极端主义活动提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的。”第81条规定：“利用极端主义，实施下列行为之一，情节轻微，尚不构成犯罪的，由公安机关处5日以上15日以下拘留，可以并处1万元以下罚款：①强迫他人参加宗教活动，或者强迫他人向宗教活动场所、宗教教职人员提供财物或者劳务的；②以恐吓、骚扰等方式驱赶其他民族或者有其他信仰的人员离开居住地的；③以恐吓、骚扰等方式干涉他人与其他民族或者有其他信仰的人员交往、共同生活的；④以恐吓、骚扰等方式干涉他人生活习俗、方式和生产经营的；⑤阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；⑥歪曲、诋毁国家政策、法律、行政法规，煽动、教唆抵制人民政府依法管理的；⑦煽动、胁迫群众损毁或者故意损毁居民身份证、户口簿等国家法定证件以及人民币的；⑧煽动、胁迫他人以宗教仪式取代结婚、离婚登记的；⑨煽动、胁迫未成年人不接受义务教育的；⑩其他利用极端主义破坏国家法律制度实施的。”

2.《刑法》对组织、领导、参加恐怖活动组织的行为作了定罪量刑规定。包括组织、领导、参加恐怖组织罪（第120条），帮助恐怖活动罪（第120条之一），准备实施恐怖活动罪（第120条之二），宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪（第120条之三），利用极端主义破坏法律实施罪（第120条之四），强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪（第120条之五），非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪（第120条之六），拒绝提供间谍犯罪、恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪（第311条），等等。

3.我国《刑事诉讼法》对涉恐案件的刑事诉讼程序作了特别规定。①在审级方面，恐怖活动案件的一审一律由中级人民法院管辖。②在律师会见方面，侦查期间辩护律师会见在押恐怖活动犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。③在证人、被害人保护方面，恐怖活动犯罪案件的证人、鉴定人、被害人因在诉讼中作证，本人或者其近亲属的人身安全面临危险的，人民法院、人民检察院和公安机关应当采取保护措施，包括不公开真实姓名、住址和工作单位等个人信息，采取不暴露外貌、真实声音等出庭作证措施，禁止特定的人员接触证人、鉴定人、被害人及其近亲属，对人身和住宅采取专门性保护措施，以及其他必要的保护措施。④在监视居住方面，对恐怖活动犯罪嫌疑人的监视居住，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。⑤在拘留方面，对恐怖活动犯罪嫌疑人拘留后，通知被拘留人家属可能有碍侦查的，可以暂不通知；在有碍侦查的情形消失以后，应当立即通知被拘留人的家属。⑥在技术侦查措施方面，对恐怖活动犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。⑦在没收违法所得方面，对恐怖活动犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉1年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。