国家安全执法实施规定

国家安全法律体系的构建除了要在立法层面建立一套完善的法律制度体系之外，在执法层面同样需要建立一套切实可行的执法体系。按照总体国家安全观的要求，国家安全的执法范围和对象与之前相比，有了大量的扩充，这就构成了国家安全执法体系的客体。作为国家安全执法体系的客体，即每一个细分的安全领域，都需要有配套的执法体系主体。一般认为，执法属于行政行为，执法的主体是行政机关。但国家安全的执法主体可能更加特殊，尤其是在国家安全的领导机构层面和协调机构层面，中国共产党的机构发挥了更加重要的作用，这也是我国的政党制度和国情所决定的。在具体国家安全事务的执法层面上，我们还是主要考查在国家安全管理实务中的几种行政执法行为，如行政审批、行政强制、行政处罚。作为具体的行政执法行为，还要考虑相对人的救济方式，即行政复议和行政诉讼。

《国家安全法》第45条规定：“国家建立国家安全重点领域工作协调机制，统筹协调中央有关职能部门推进相关工作。”可见，在总体国家安全观的框架下，国家安全执法体系的构建十分复杂，既涉及既有的行政机关的执法体系，又涉及其他系统的执法体系，如涉及国家安全工作的军队系统、司法系统甚至未来的监察系统的执法工作。我们这里依旧要强调国家安全行政执法。国家安全行政执法，是指国家安全机关依法作出的直接影响行政受体的权利义务，或对行政受体权利义务行使和履行情况进行监督检查的行为。^[18]探析国家安全行政执法，可以从国家安全行政执法的主体、客体和行为三个方面进行分析。

（一）国家安全行政执法的主体开始扩大

过去通常认为，国家安全行政执法的主体主要是国家安全机关，国家安全行政执法活动是国家安全机关行使职权的活动，属于国家安全机关的具体行政行为；国家安全行政执法的主要内容是依法行使维护国家安全的职权，包括由国家安全机关依法作出决定，直接影响行政相对人的权利义务，以及对行政受体是否依法正当行使权利和履行义务的情况进行监督检查两种类型；国家安全行政执法是国家安全机关与行政受体之间发生的法律关系，是一种双方关系，一般以国家安全机关单方意思表示为特点。^[19]然而，在总体国家安全观提出、1993年《国家安全法》失效以后，过去的研究成果就表现出了局限性，主要表现在行政执法的主体范围开始出现扩大趋势。

（二）国家安全行政执法的客体需与总体国家安全观中的具体安全对应

按照总体国家安全观的要求，我国国家安全细分为政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。因此，这也成为国家安全执法体系的执法范围和执法客体，即要在上述的11个领域内维护国家安全。同样，这也需要现有的执法体系与11个领域内的国家安全实现对接。考察我国现有的执法体系，主要是行政机关的行政执法体系，其分散在国务院和地方政府的各部门。将国家安全领域执法体系与行政执法部门建立起对应关系，对于现有行政执法体系来说，是个重大的挑战。

（三）几种常见国家安全具体行政行为

1.国家安全行政调查。在国家安全执法领域，国家安全行政调查的范围实际上涵盖了行政检查、行政调查、行政监督管理，甚至在国家安全的一些特定领域中，与刑事侦查也有一定的重合。在“总体国家安全观”提出后，国家安全行政检查的主体范围随之扩大，既包括国家安全机关，也涵盖了为维护国家安全而进行行政检查的其他行政机关。因此，相关的一些社会组织、团体和个人，既有可能要承担配合接受行政机关调查的义务，也有可能成为参与国家安全行政调查的协助方。

开展国家安全行政调查必须于法有据。按照调查法定主义原则的要求，行政调查必须由相应的行政机关在法定权限范围内按照法定方式和程序进行，即行政调查主体适格、行政调查职权有据、行政调查手段合法和行政调查程序正当。^[20]譬如，《反间谍法》第9条、第10条、第13条第2款、第16条；《反恐怖主义法》第18条、第19条第2款、第20条、第21条、第23条、第25条、第49条、第50条、第51条、第52条；《境外非政府组织境内活动管理法》第41条、第42条；《网络安全法》第28条、第55条；《国家情报法》第16条；等等。以上法条都规定了国家安全行政检查事项。

国家安全行政调查具有以下特点：一是国家安全行政调查涉及的领域众多。涵盖的领域包括反间谍、反恐怖、境外非政府组织的境内管理、网络安全、国家情报等。随着国家安全法律体系的进一步完善，国家安全行政调查所涉及的领域会进一步扩大。二是国家安全行政调查在一些领域具有刑事侦查的性质。如在反间谍、反恐怖主义等领域，行政调查在服务于行政活动的同时，还有可能服务于刑事侦查活动，调查所获取的证据还可能被转化为司法诉讼的证据。三是国家安全行政调查的主体外延广泛。国家安全行政调查的主体虽然是行政机关，但在一些特定领域，离不开其他行政机关、组织团体和个人的支持和配合。特别是在大数据时代，国家安全行政调查更需要各个行政机关以及全社会、全行业和全体民众的参与、配合和支持。

从内容上看，我国国家安全行政调查主要包括：①询问行政调查的当事人和知情人；②调取证据材料；③检查；④勘验；⑤查询信息；⑥鉴定；⑦言词审理。在程序上，国家安全行政调查的主要程序包括事前告知、表明身份、说明理由、告知权利、组织调查、制作笔录等，这些程度均须依法进行。

2.国家安全行政确认。国家安全行政确认是指国家安全机关根据国家安全法律规定或者授权，对特定个人或组织以及特定物品依法予以证明、认定的行政行为。^[21]按照“总体国家安全观”的要求，国家安全行政确认的主体不仅包括国家安全机关，也包括其他相关的国家行政机关。

国家安全行政确认的内容比较广泛。譬如，对专用间谍器材的确认（《反间谍法》第25条）；对恐怖活动组织和人员的认定（《反恐怖主义法》第12条、第13条、第15条、第16条）；对国家秘密及其密级具体范围的行政确认（《保守国家秘密法》第11条、第13条）；等等。(www.xing528.com)

3.国家安全行政许可。在国家安全领域中，由法律规定的行政许可事项极为有限。法律明确规定的行政许可事项有快递业务经营的国家安全行政许可，《邮政法》第53条第3款规定：“邮政管理部门审查快递业务经营许可的申请，应当考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见。”还有境外非政府组织申请登记的行政许可，《境外非政府组织境内活动管理法》第11条第1款规定：“境外非政府组织申请登记设立代表机构，应当经业务主管单位同意。”

在行政法规层面，《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》第6条规定：“利用已有的或者设置专门的卫星地面接收设施接收外国卫星传送的电视节目的单位，应当向省级以上主管部门提出书面申请，经审查同意的，由申请单位报所在省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政管理部门审批。省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政管理部门批准的，发给《卫星地面接收设施接收外国卫星传送的电视节目许可证》，并由审批机关报国务院广播电视行政管理部门、公安部、国家安全部门备案。”

在地方性法规和地方性规章层面，还有一类国家安全行政许可，即涉及国家安全的建设项目的审查。

我国国家安全行政许可在法律上体现得比较少，在行政法规、地方性法规和地方性规章层面设定众多。实际上，在总体国家安全观涉及的11个领域中，现有的一些行政许可在某种程度上也存在着国家安全的某种考量，因此，需要在未来通过国家安全立法的方式整合到国家安全行政许可上来。

4.国家安全行政奖励。长期以来，国家安全领域的法律都呈现一种重罚轻赏的特点。在总体国家安全观提出后，国家安全立法加大了行政奖励的力度，这在近期的几部立法中都有体现。如《反间谍法》第7条规定：“国家对支持、协助反间谍工作的组织和个人给予保护，对有重大贡献的给予奖励。”第27条第2款规定：“实施间谍行为，有自首或者立功表现的，可以从轻、减轻或者免除处罚；有重大立功表现的，给予奖励。”这极大地扩大了行政奖励的范围，甚至对有过错者也可以进行奖励。此外，《国家安全法》第12条规定：“国家对在维护国家安全工作中作出突出贡献的个人和组织给予表彰和奖励。”《反恐怖主义法》第10条规定：“对举报恐怖活动或者协助防范、制止恐怖活动有突出贡献的单位和个人，以及在反恐怖主义工作中作出其他突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”《国家情报法》第9条规定：“国家对在国家情报工作中作出重大贡献的个人和组织给予表彰和奖励。”^[22]

5.国家安全行政强制。《行政强制法》出台以后，我国反间谍领域就行政强制措施制定了专门的法律即《反间谍法》，其在第二章“国家安全机关在反间谍工作中的职权”中设置了相关条款。而第四章“法律责任”主要涉及的是刑事责任和行政责任，有些条款处于行政处罚和行政强制之间，非常难以界定。除了《反间谍法》以外，还有很多法律是与反间谍领域的行政强制措施相关的，如《人民警察法》等，这些法律将行政主体多限定在公安机关，对国家安全机关的适用存在用语模糊，需要有进一步的解释。

在地方性法规层面，山东省、山西省、河南省、四川省和南昌市专门制定了涉及国家安全方面的法规。其中，《山东省国家安全技术保卫条例》《河南省国家安全技术保卫条例》设定了一些强制调查方面的行政强制措施。

6.行政处罚。国家安全行政处罚是指国家安全机关对违反国家安全行政法规范尚未构成犯罪的行政受体依法予以惩处的具体行政行为。^[23]同样，在总体国家安全观提出以后，这个定义也要将主体扩充至国家安全机关以及其他国家行政机关。根据《行政处罚法》第8条的规定，我国的行政处罚共有7种，具体为警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。按照行政处罚的类型进行具体划分，可以将其分为人身罚、财产罚、行为罚和申诫罚四种类型。

人身罚。《反间谍法》《反恐怖主义法》《出境入境管理法》都设置了行政拘留的行政处罚。在行政拘留的时间期限上，一般的规定为1日以上15日以下，《出境入境管理法》中为特定情况下的外国人设置了最高60天的拘留审查时间。^[24]除了行政拘留以外，还有一类行政处罚为驱逐出境、禁止入境或者出境、限期离境。

财产罚。在国家安全领域，大多数法律都对财产罚特别是罚款作了设定。值得注意的是在《反间谍法》中，并没有设定罚款的行政处罚形式。

行为罚。在国家安全领域，行为罚主要集中在非传统安全领域，如《网络安全法》第61条^[25]、第62条^[26]的规定。

申诫罚，亦称精神罚或者影响声誉罚，是行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式，主要有警告和通报批评两种形式。^[27]