《中国国家安全法教程:构建国家安全法治体系》

国家安全法治不是从来就有的，而是需要完善制度、加强实施、严密监督、有力保障的。实现国家安全治理的法治化状态，必须科学规划、面对实际，有效建构好国家安全法治体系。党的十八届四中全会提出的建立“五大法治体系”，是党中央关于法治中国建设的顶层设计，完全符合法治建设规律，适应我国的具体国情。国家安全法治体系建设作为国家全面依法治国部署的基础性工程，也有必要相应地完善“五大法治体系”：构建形成完备的国家安全法律规范体系，高效的国家安全法治实施体系，严密的国家安全法治监督体系，有力的国家安全法治保障体系，形成完善的党内法规体系。

1.国家安全法律制度体系。国家安全立法工作要遵照“科学立法、民主立法和依法立法”的要求，根据《立法法》的有关规定，紧紧围绕提高立法质量这个关键，更好地发挥国家安全立法在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，使每一项国家安全立法都符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。依法立法是立法必须坚持的基本原则之一，首先要依宪立法；其次要贯彻党的方针政策，使党的主张和人民意志通过法定程序统一起来；最后要规范立法，促进立法内在协调。

我国的国家安全立法在2014年之后提速，之前也有一些相关法律法规。《宪法》对国家安全法治非常重视，《国家安全法》作为有关国家安全的“基本法”，可以统率整个国家安全法律部门。我国有大量有关国家安全领域的立法，据不完全统计，与国家安全直接相关的法律有45部，与国家安全直接相关的行政法规有60部，与国家安全治理有关的法律法规有200余部。地方性法规和地方政府规章这一层级的规范，也有不少涉及国家安全管理事项。我国还是一些有关国家安全、国际安全公约条约的缔约方，需依照国际法承担相应的维护安全的责任义务。

从总体上讲，我国目前的国家安全立法基本能够满足维护国家安全的需要，但还有不少立法空白。在一些重要国家安全领域，如生物、电磁、太空、极地、深海、海外利益保护与海外军事行动等方面，亟待立法。有些国家安全领域的规则位阶偏低，法律约束力不够；有些国家安全领域的问题，还主要依靠政策、文件来管理应对。有的立法操作性不强，有的立法难以适应现实需要。这些立法供给不足的情形，需要国家立法机关和国家安全治理机关通盘加以考虑，及时进行“立改废”的工作。同时，相关法律的起草、审议、通过与实施，必须经得起“合宪性审查”。

2.国家安全法治实施体系。包括加强宪法实施，推进合宪性审查工作，维护宪法权威；推进依法行政，严格规范公正文明执法；加大普法力度，建设社会主义法治文化；树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念；等等。^[13]

高效的国家安全法治实施体系要求以有效的实施维护国家安全法律的生命力与权威，而核心就在于建设法治政府，推动国家安全机关依法行政。国家安全行政机关要依法全面履行政府职能和法定职责，充分保障人民群众合法权益，树立良好社会形象。除了依法行政、建设法治政府的要求之外，还应高度重视“深化司法体制改革”工作。司法体制改革一直都是法治中国建设的重点，甚至被认为是依法治国的突破点，是建设高效的法治实施体系的重要依托。司法体制改革最终的效果取决于各项改革之间的综合配套和整体建设。

需要强调的是，鉴于国家安全的极端重要性以及新时期我国国家安全形势的极端复杂性，国家安全法治实施体系不是仅仅局限于国家安全机关和负有国家安全直接职责的部门，而是关涉全体民众。在我国，各级党委政府要认真贯彻落实总体国家安全观以及党中央有关国家安全治理的决策部署，落实领导责任，依法行使国家安全法律法规赋予的职权，切实加强维护国家安全保障，加强国家安全宣传教育。广大党员干部必须把维护国家安全作为头等大事，增强忧患意识和责任意识，在政治上忠诚可靠，积极主动，恪尽职守，不断提高维护国家安全的能力水平，切实维护国家安全各项工作。维护国家安全人人有责，根据宪法和法律，公民要认真履行维护国家安全的义务，自觉维护国家安全利益。

3.严密的国家安全法治监督体系。法治监督体系的重心是加强对公权力的监督。行政权力具有管理事务领域宽、自由裁量权大等特点，法治监督的重点之一就是规范和约束行政权力。公权力必须受到有效监督，维护国家安全的有关国家机关的公权力也同样如此。十八届四中全会提出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”十九大报告进一步明确了监督的实质内涵，提出了有效的权力监督网络，即“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”。这样，进一步疏通了监督的制度渠道，强化了监督的实效。为了确保国家监察全覆盖落到实处，十九大报告要求深化监察体制改革，成立监察委员会，制定国家监察法，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

我国的国家安全法律制度监督体系已大体形成。全国人大及其常务委员会依法行使法律监督权。例如，2017年6月1日，《网络安全法》开始施行。2017年8月～10月，包括王胜俊在内的6名全国人大常委会副委员长，分赴内蒙古、黑龙江、重庆等6个省区市，检查《网络安全法》《关于加强网络信息保护的决定》的实施情况。“一部新制定的法律实施不满3个月即启动执法检查，这在全国人大常委会监督工作中尚属首次”，2017年12月24日，全国人大常委会副委员长王胜俊代表执法检查组作执法检查报告。^[14]执法检查仅仅是国家立法机关行使法律监督权的方式之一。

司法机关对于国家安全法律的监督主要体现在司法领域，即人民法院和人民检察院对于涉及危害国家安全案件审判中出现问题的纠错机制，称为审判监督程序。审判监督程序的意义是通过该程序，可依法纠正已经发生法律效力的错误判决、裁定，有利于保证国家法律的统一、正确实施，准确有效地惩罚犯罪分子，充分体现和贯彻实事求是、有错必纠的方针政策；有利于加强最高人民法院对地方各级人民法院、上级人民法院对下级人民法院以及人民检察院对人民法院审判工作的监督，及时发现审判中存在的问题，改进审判工作方法和作风，提高审判人员的素质。国家安全领域的刑事案件大多性质严重，法定刑高，审判过程中一旦发生事实确认错误或者法律适用错误，将给当事人造成难以弥补的损失。因此，司法机关要在监督机制和程序上更为慎重。除了对于审判的监督外，人民检察机关对于国家安全领域犯罪的侦查工作，也要予以法律监督。

承担维护国家安全职责的行政机关也有加强法律监督的法律义务。上级机关对于下级机关作出的行政行为，上级领导对于部属的职务行为，负有监督义务。国家安全领域的行政机关在行政行为特别是行政执法上，具有较强的专业性和特殊性，外部机关很难做到全方位、全角度的监督。这就需要行政机关内部建立一套行之有效的监督机制，来保障国家安全领域的行政和执法行为能够在法律的框架内运行。但是，由于行政监督是上级对下级进行监督，因此，也必然存在一定的局限性。一方面，内部的监督容易流于形式，不容易形成行之有效的监督模式；另一方面，外界对内部监督也容易产生质疑。因此，行政机关内部监督往往不能独立存在，而是要与其他监督形式共同构成有效的监督体系。(www.xing528.com)

根据我国新修订的《宪法》和已经颁布实施的《监察法》，我国设立国家监察机关，行使监察权。这标志着我国朝着建立集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制迈出重要一步，将能够真正实现监察全覆盖，监督无死角。我国设立国家监察制度，是为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。从2016年起，北京市、山西省、浙江省开始探索进行国家监察制度体系改革试点，从而揭开了设立监察机关的序幕。试点的地方各级监察委员会由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上级监察委员会负责，与中共纪律检查委员会合署办公，整合地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门，成为与政府、司法机关平行的单位。现在，中央和地方省、市、县级监察委员会成为行使国家监察职能的专职机关，依法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。监察机关也将在国家安全领域对于预防腐败、渎职行为发挥重要的作用。

在国家安全领域，中国共产党是领导者，同时也是监督者。习近平同志强调：“党领导立法、保证执法、带头守法。”^[15]党在国家安全领域的监督，可以跨越立法、司法、执法、守法的界限，因而是全方位、多角度的监督，既可以有效地监督国家安全法律体系的整体构建和运行，又可以深入到法律每个环节的细枝末节进行监督。因此，党的监督是国家安全法律监督体系的有效组成部分，也是国家安全法律监督体系的灵魂。《国家安全法》颁布实施后，中央和省市党委政府大都选择在“4·15”全民国家安全教育日前后，召开有各方面参与的国家安全法律实施座谈会。这也充分表明党在法律实施方面的动员组织能力具有独到优越性。

我国的法治监督体系，还包括了民主党派、无党派人士和人民政协，社会舆论和人民群众。①《宪法》在序言中申明：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”在国家安全法律的监督领域，人民政协和民主党派、无党派人士也构成了国家安全法律监督体系的重要组成部分。②社会舆论监督是监督体系的重要组成部分。长期以来，新闻媒体的宣传报道和对社会问题的披露，有效地促进了法治社会的建设进程。在构建国家安全法律监督体系的进程中，更要注意充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用，及时回应舆论关注的热点问题。③人民群众监督也是监督体系中的重要一环。唯物史观认为：人民群众是历史的创造者。恩格斯曾经说过：“历史活动是群众的事业。决定历史发展的是‘行动着的群众’。”^[16]人民群众是一个历史范畴，从质上说是指一切对社会历史发展起推动作用的人们，从量上说是指社会人口中的绝大多数。在不同的历史时期，人民群众有着不同的内容，包含着不同的阶级、阶层和集团。人民群众的最稳定的主体部分始终是从事物质资料生产的劳动群众及知识分子。在历史的发展过程中，人民群众起着决定性的作用。“总体国家安全观”的宗旨是“人民安全”，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础。从中可以看出，人民群众是国家安全的终极价值目的和实现手段。因此，在构建国家安全法治监督体系过程中，人民群众将发挥根本性的作用。

4.有力的法治保障体系。党中央在十九大之后决定组建全面依法治国委员会（领导小组），以此来加强党对法治建设的统一领导。这是党中央深化依法治国实践最根本的举措。中央全面依法治国委员会是对未来全面依法治国最大的组织保障。新时代在法治建设的各个方面、各个环节，都要以中央全面依法治国领导小组的顶层设计为依据。没有政治保障、组织保障、力量保障，依法治国就难以全面有效推行。同时，依法治国对法治工作队伍的正规化、专业化、职业化要求，也促使我们建立健全法治人才队伍的培养、准入、交流、职业保障制度。

中国共产党是我国的执政党，在各项社会主义建设事业中发挥着领导者的作用，国家安全法治保障体系必须自觉服从党中央的统一部署。各机构各部门严格依法承担维护国家安全的法定职责，不仅要牢固树立政治意识，更要自觉加强维护国家安全的能力建设，积极主动应对风险、努力实现国家安全。

国家安全法治工作队伍建设也是一项长期的任务。从事国家安全法治工作的国家工作人员不仅要政治过硬，更要业务精湛。对专门人才，要既严格要求又关怀爱护，要综合锻炼培养，充分信任使用，在实践中提高其综合素养能力。

5.形成完善的党内法规体系。党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国总目标的重要内容，指出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。党的十九大报告要求：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”十九大修订了《中国共产党章程》，加上十八大以来对一系列党内重要法规诸如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等的制定完善，使党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和反腐败斗争在制度层面得以进一步落实，依规治党、用法治的思维推进全面从严治党取得了伟大成就。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。国家安全工作攸关党的执政地位和国家存亡，必须毫不动摇地坚持中国共产党对国家安全工作的绝对领导，将党的领导贯彻到依法维护国家安全工作的全过程和各方面。实现依法维护国家安全的总目标，必须坚持党的绝对领导。《国家安全法》第4条规定：“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”第5条规定：“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。”

我们已经进入中国特色社会主义建设新时代，这要求有关国家安全的党内法规的制定、备案、解释、执行等方面的工作必须得到高度重视和切实加强。要从理论和实践层面理顺国家安全党内法规和国家安全法律法规的关系。同时，对国家安全党内法规在从严治党、管党方面的效果进行评估，为修改完善国家安全党内法规提供依据。完善党内法规是我国国家安全治理体系、治理能力现代化的必然要求。中国共产党作为中国各项事务的领导者，其内部法规完善与否对国家影响甚大。全面推进依法治国，必须努力形成国家安全法律法规和国家安全党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，共同致力于国家安全事业健康发展。