中国国家安全法教程:中华人民共和国的国家安全法

（一）分散式的立法规定

1.《中国人民政治协商会议共同纲领》和《关于镇压反革命活动的指示》。1949年10月1日，中华人民共和国正式成立。在中华人民共和国成立的最初几年内，国家的主要任务是积极创造条件，实现从新民主主义到社会主义的转变。维护国家安全的突出任务就是保卫新生的人民政权，因此，打击“反革命”成为国家安全立法的重点。1949年，中央人民政府起草了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），它具有临时宪法的作用。《共同纲领》第7条规定：“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动，严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子……”

为了保卫新生的人民政权，政务院、最高人民法院于1950年7月21日联合发布了《关于镇压反革命活动的指示》，其中规定：“各级人民政府必须遵照共同纲领的规定，对一切反革命活动采取严厉的及时的镇压，而在实行镇压和处理一切反革命案件中，又必须贯彻实行镇压与宽大相结合的政策，即首恶者必办、胁从者不问、立功者受奖的政策，不可偏废，以期团结人民、孤立反革命分子而达到逐步肃清反革命分子的目的。”对反革命犯罪行为及其法律责任，具体规定为：①对一切手执武器、聚众叛乱的匪众，必须坚决镇压剿灭，并将其主谋者、指挥者及罪恶重大者，依法处以死刑；②对以反革命为目的而杀害公职人员和人民、破坏工矿仓库交通及其他公共财物、抢劫国家和人民的物资、偷窃国家机密及煽动落后分子反对人民政权的一切活动、组织或谍报、暗杀机关，应彻底破获并逮捕其组织者及罪恶重大者，依法处以死刑或长期徒刑；③对怙恶不悛的匪特分子和惯匪，依法处以长期徒刑或死刑；④凡勾结、窝藏上述3项重要反革命分子而情节重大者，依法处以长期徒刑或死刑。

2.《中华人民共和国惩治反革命条例》以及配套的法律法规。1950年，为了维护新生的人民政权，中央人民政府在全国范围内开展大规模的“镇压反革命运动”。1951年，我国镇压反革命运动达到了高潮，全国各地揭发出大批反革命分子，运动转入处理阶段。为了保证这项运动的顺利开展，确保对反革命分子的正确处理，中央人民政府政务院政法委员会根据《共同纲领》第7条的原则，草拟了《中华人民共和国惩治反革命条例（草案）》，于1951年2月20日提交中央人民政府委员会第11次会议批准，同年2月20日公布施行。该条例共21条，主要内容有：①确立了反革命罪概念。该条例第2条规定：“凡以推翻人民民主政权，破坏人民民主事业为目的之各种反革命罪犯，皆依本条例治罪。”该条特别强调了“以推翻人民民主政权，破坏人民民主事业为目的”，作为区分反革命罪与一般刑事犯罪的基本标志。②列举了背叛祖国罪、叛变或策动叛乱罪、持械聚众叛乱罪、间谍或资敌罪、组织或参加特务组织进行反革命活动罪、利用封建会道门进行反革命活动罪、反革命杀人破坏罪、反革命煽惑挑拨罪、反革命偷越国境罪、聚众劫狱或暴动越狱罪、窝藏包庇反革命罪犯罪11项主要的反革命犯罪行为。③规定了从轻、减轻或免于处刑的条件。包括自动向人民政府真诚自首悔过者，揭发检举前或以后真诚悔过立功赎罪者，被反革命分子胁迫、确非自愿者，解放前反革命罪行并不重大、解放后又确已悔改并与反革命组织断绝联系者，等等。④规定了溯及既往和类推的原则。例如，该条例规定，“本条例施行以前的反革命罪犯，亦适用本条例之规定”，“以反革命为目的之其他罪犯未经本条例规定者，得比照本条例类似之罪处刑”。该条例同时还就具体的刑罚适用等问题作了规定。

与此同时，还出台了其他相关的处理反革命案件的单行法规，主要有：1951年2月4日《中央人民政府政务院关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》，规定了对战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子在企业中的股份财产依法没收的处理程序；1951年6月22日《中央人民政府政务院关于没收反革命罪犯财产的规定》，规定了没收反革命罪犯财产的范围和处理办法；1952年6月27日《管制反革命分子暂行办法》，规定了管制的目的和对象、管制的内容以及管制的期限和执行办法；1951年6月1日《保守国家机密暂行条例》，就国家机密的等级及保护、相应的法律责任等作出了明确的规定。值得强调的是，这些法律法规的颁布实施虽然对于保卫新生的人民政权发挥了重要作用，但是，由于受当时特定历史条件的限制，一些法律法规具有明显的局限性，特别是在其贯彻执行中，造成了镇压反革命运动和适用反革命罪扩大化的倾向。

3.《中华人民共和国刑法》。中华人民共和国第一部刑法典于1979年7月1日通过，自1980年1月1日起施行。在国家安全立法方面，1979年《刑法》对1951年《中华人民共和国惩治反革命条例》有所增删和修改，但基本延续了其主要内容，将“反革命罪”作为分则第一章，共规定15个条文、12个罪名。制定刑法典的过程中总结了“文化大革命”的教训，为避免动辄扣上“反革命”帽子，使对敌斗争扩大化，对反革命罪的构成要件严格加以限制。1979年《刑法》第90条对反革命罪的定义十分严格：“以推翻无产阶级专政的政权和社会主义制度为目的、危害中华人民共和国的行为，都是反革命罪。”构成反革命罪必须同时具备两个基本条件：一是客观上要有危害中华人民共和国的行为，即反革命行为；二是主观上要有推翻无产阶级专政的政权和社会主义制度的目的，即反革命目的。1989年8月1日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理反革命暴乱和政治动乱中犯罪案件具体应用法律的若干问题的意见》强调了关于反革命犯罪案件的定罪问题，指出“‘以反革命为目的’，是刑法规定的构成反革命罪的必要条件”。

1979年《刑法》规定的反革命罪具体罪名有：背叛祖国罪（第91条），阴谋颠覆政府、分裂国家罪（第92条），策动投敌叛变或者叛乱罪（第93条），投敌叛变罪（第94条），持械聚众叛乱罪（第95条），聚众劫狱、组织越狱罪（第96条），间谍、资敌罪（第97条），反革命集团罪（第98条），组织、利用封建迷信、会道门进行反革命活动罪（第99条），反革命破坏罪（第100条），反革命杀人、伤人罪（第101条），反革命煽动罪（第102条）。

1980年9月29日，第五届全国人大常委会第十六次会议根据最高人民检察院的建议，作出《关于成立最高人民检察院特别检察厅和最高人民法院特别法庭检察、审判林彪、江青反革命集团案主犯的决定》。特别法庭根据1979年《刑法》第90条、第92条、第93条、第98条、第101条、第102条、第103条等的规定对10名主犯分别判处了刑罚。林彪、江青反革命集团案，是中国历史上前所未有的一次重大反革命案件。

1997年《刑法》将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”，使罪名更加符合行为的实质内容。将反革命罪修改为危害国家安全的犯罪，不仅是类罪名的名称上的变更，更是去除了“反革命罪”的政治色彩，恢复了对危害国家安全犯罪严格追究刑事责任的法律本色。同时，这一重大更改适应了改革开放的需要，避免了政治犯引渡在国际司法协助中所处的困境，有利于国际刑事司法协助与合作。2012年3月修订的《刑事诉讼法》将“反革命案件”的表述删除，同样是适应时代需要，体现了依法治国的精神。

4.《中华人民共和国宪法》。1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日，我国第一部、第二部、第三部宪法出台。这三部宪法虽有较大的历史局限性，不尽完善，但是，它都将维护国家安全、确保人民政权稳定作为重要内容之一。例如，1954年《宪法》第19条规定：“中华人民共和国保卫人民民主制度，镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子……”1975年《宪法》第14条规定：“国家保卫社会主义制度，镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子……”1978年《宪法》第18条规定：“国家保卫社会主义制度，镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子，惩办新生资产阶级分子和其他坏分子……”

1982年12月4日，我国第四部宪法在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布。这是我国的现行宪法。1982年《宪法》第28条同样规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他反革命的活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”在此基础上，1999年3月15日《宪法修正案》第17条，将《宪法》第28条修改为，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”。可以说，1999年《宪法修正案》将原来的“反革命的活动”正式修改为“危害国家安全的犯罪活动”，从而和《刑法》的修改保持了一致，也为《国家安全法》有关内容的修订创造了条件。

（二）专门式的立法规定(www.xing528.com)

1.1993年《中华人民共和国国家安全法》。1983年我国的国家安全部成立后，为保障国家安全机关各项工作的顺利开展，适应社会主义民主法制建设的要求，国家安全部组织专门力量着手研究国家安全法的立法问题。经过长达近10年的起草、修改和征求意见的过程，《国家安全法》于1993年2月22日第七届全国人大常委会第三十次会议审议通过。它是中华人民共和国颁布实施的第一部维护国家安全的专门性法律。1993年《国家安全法》从起草、制定、修改到实施大致经过以下几个阶段。

第一，酝酿阶段（1987年～1990年）。1983年国家安全部成立后，于1987年正式成立了国家安全法起草小组，在进行大量调查研究、反复论证的基础上，起草了《国家安全法（草案）》。在起草过程中，国家安全部先后多次向全国人大内务司法委员会、人大常委会法制工作委员会和国务院法制局的领导汇报起草的有关情况，听取了各有关部门对该草案提出的修改意见和建议，同时征求了法学界一些专家的意见。国家安全部起草小组根据各方面的意见，对《国家安全法（草案）》进行了多次修改，于1990年12月将草案的送审稿正式报送国务院。

第二，上报和提请阶段（1990年12月～1992年12月）。在国务院接到国家安全部上报的《国家安全法（草案）》后，国务院法制局将该草案发各省、自治区、直辖市和中央国家机关各部委、军队以及民主党派广泛征求意见，并多次召开座谈会，听取有关部门和一些专家的意见，又多次对《国家安全法（草案）》进行修改，于1992年12月提交国务院第117次常委会讨论通过后，由李鹏总理签署议案，提请同年12月召开的第七届全国人大常委会第二十九次会议审议。

第三，审议、通过阶段（1992年12月～1993年2月）。1992年12月召开的第七届全国人大常委会第二十九次会议审议了《国家安全法（草案）》，对该草案提出了多处修改意见。起草小组针对提出的有关修改意见，又进行了调整和修改。经过多方面的工作，1993年2月22日第七届全国人大常委会第三十次会议审议并高票通过了《国家安全法》。审议时，参加表决的106名委员中，投赞成票的103人，弃权票的2人，未投票的1人。1993年2月22日，中华人民共和国主席令第68号公布，《国家安全法》自公布之日起实施。^[19]

1994年6月4日，国务院颁布实施了《中华人民共和国国家安全法实施细则》。《中华人民共和国国家安全法实施细则》的实施，是对《国家安全法》的具体化，保障了《国家安全法》得以顺利贯彻和实施，确保了国家安全机关的各项工作能够顺利开展。《国家安全法》及其实施细则的颁布和实施，保证了国家安全机关职能任务的充分履行，对于防范和制止各种危害国家安全行为的发生、保障国家和社会安全发挥了十分重要的作用。

2.2015年《中华人民共和国国家安全法》。党的十八大以来，为适应我国国家安全面临的新形势新任务，以习近平同志为总书记的党中央提出总体国家安全观，强调全面维护各领域国家安全，对加强国家安全工作作出了重要部署。按照中央部署和贯彻落实总体国家安全观的要求，为适应我国国家安全面临的新形势新任务，制定一部具有综合性、全局性、基础性的国家安全法，是十分必要的。

第一，当前，随着我国综合国力和国际地位的历史性提升，国际力量对比向更为均衡的方向发展，我国与美国等西方国家在发展模式、发展利益、发展空间、发展理念方面的竞争日趋激烈，严峻的国家安全形势，呼唤新的《国家安全法》出台。

第二，2014年4月15日上午，习近平同志在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。这里首次提出总体国家安全观，强调必须既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全的理念；这里首次提出了国家安全体系囊括的“11种安全”。为此，有必要以法律的形式确立总体国家安全观的指导地位，科学界定国家安全的内涵和外延，明确维护国家安全的各项任务，建立健全国家安全制度和国家安全保障，为构建国家安全体系，走出一条中国特色国家安全道路奠定坚实的法律基础。

第三，为落实党的十八届三中全会要求，党中央成立了中央国家安全委员会，建立了集中统一、高效权威的国家安全领导体制。针对维护国家安全工作存在的国家安全资源和力量分散、统筹协调不够，国家安全战略规划缺乏、顶层设计不足，情报信息捕捉滞后、综合研判不够，应对机制运转迟缓、快速反应不够等问题，有必要以法律的形式确立国家安全工作的相关制度，明确各部门、各地方维护国家安全的职责，规范国家机关、公民和组织维护国家安全的责任、权利和义务，形成维护国家安全的整体合力。

第四，党的十八届四中全会要求，贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。1993年《国家安全法》，主要是规定国家安全机关履行的职责，特别是反间谍工作方面的职责，已难以适应全面维护各领域国家安全的需要。为此，2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《反间谍法》，相应废止了1993年《国家安全法》。在此基础上，制定一部立足全局、统领国家安全各领域工作的综合性法律，同时为制定其他有关维护国家安全的法律法规提供基础支撑，有利于形成与维护国家安全需要相适应，立足我国国情、体现时代特点，系统完备、科学规范、运行有效的中国特色国家安全法律制度体系，为维护我国国家安全提供坚实的法律制度保障。

按照中央的部署，2014年4月国家安全法立法工作领导小组成立。中央国家安全委员会办公室会同全国人大常委会法制工作委员会组建了由十几个有关部门参加的工作专班，着手国家安全法起草工作。在起草过程中，认真研究近年来全国人大代表、政协委员和社会各界人士有关意见建议；分类整理国内外有关立法资料，特别是美国、俄罗斯等主要国家相关法律；书面征求53个中央部门意见，召开多场座谈会，并到广东等十几个地方调研或者召开地方座谈会，广泛听取部门、地方和专家学者的意见。在形成国家安全法草案稿后，又分别征求了中央有关方面和国务院法制办、最高人民法院、最高人民检察院以及有关专家的意见，经反复研究沟通，对修改稿进行进一步完善，形成了《中华人民共和国国家安全法（草案）》。经2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议，现行的《国家安全法》通过并施行。