很久以来，学者们已注意到：明清时期的国家在人力与组织方面所受到的制约，阻止了国家深入农村社会。这种看法使人会想象：国家建立地方社会秩序的努力很难成功；如果政府真的想作这种努力的话，也只能通过委托地方精英承担责任的办法，才能成功。有的学者认为：地方精英有其自身优先考虑事项和自身的追求，而且这些考虑及追求通常与国家的有关考虑与追求截然分离，甚至相互对立竞争。如果我们把前述看法与此种见解联系起来，很容易得出如下结论：大体而言，国家与地方秩序的关系十分有限。关于国家和地方精英的策略彼此分离或相互竞争的证据，最明显地见于关于赋税问题的研究。[15]在其他问题的研究中，似乎也常常存在一种假设：如果不是由国家出钱，那么有关活动所追寻的利益也必定与国家的利益相异。我则认为情况恰好相反：在物质福利与道德灌输的领域内，国家与地方精英的策略是大致相同的。这种策略运作于18世纪的全国各地，办法是中央政府通过垂直结合的汇报程序，协调（如果说未达到充分控制的话）官员与精英的共同努力。官员们根据他们对地方社会结构与地方经济的评估，确定他们卷入有关事务的范围。一般而言，18世纪与19世纪政府在维持社会秩序方面的差别，只是高层官员力求管理地方社会的程度之差和手段之别而已。
18世纪的仓储制度表明，国家有能力建立一个巨大的和复杂的结构，以影响各地的物质福利。当然，从财政与组织方面来看，这个成就是很脆弱的。但是这样一种复杂的粮食征集、储藏、转移与分配制度，终究维持了好几十年。因此，一个有能力取得这种成就的政府，也企图在其他领域施加垂直控制，这也不足为奇了。
在道德灌输方面，清代皇帝十分重视施行“乡约”制度。“乡约”一词，在宋明两代都是指一种地方社团组织。在这种组织中，人们通过适当的教育与物质帮助，以促进社会和谐。南宋时人将“乡约”设想为一种人们得以组织起来救火、御寇和救助病残贫民的单位（和田清1939：51~ 52）。在明代，明太祖于1388年号召建立“乡约”，作为一种地方教育机构。著名人物如王阳明与吕坤也倡导“乡约”，将其作为一种被20世纪学者视为自治或地方精英控制工具的机构（松本善海1977：131~138；和田清1939：119~126；清水盛光1951：338~360；韩德琳[Handlin]1983：47~51、198~199）。但是正如莫里斯·弗里德曼（Maurice Freedman）在25年以前即已注意到的那样，清代前期与中期的统治者赋予“乡约”一词以新的意义，即作为一种宣扬官方见解的大众宣讲机构（弗里德曼1966：87）。康熙帝在其圣谕中，提出了16条训示，劝导人民要勤俭、善待亲邻、倡导正学、及时完税以及组织起来防御盗贼。通过乡村宣讲系统（即“乡约”），人们将听到生员对这些条目的讲解（萧公权1960）。雍正帝不满意其父以文言写出的上述训示，颁发了他自己作的详细解释。许多通俗读物也加强了皇帝们努力的效果（梅维恒[Mair]1985）。这些活动依靠没有正式官职的地方精英进行，他们也认为宣扬正确行为是儒家的职责。国家努力组织和管理这些宣讲，将其作为一种不同于其他地方行动的活动。在某些情况下，国家也指望县令本人作宣讲。早在18世纪，就已有一些人抱怨这种乡村宣讲制度效果有限。这部分地是因为缺少一种与仓储会计相类的制度（仓储会计制度可以追踪粮食的征集与支出）。但是，即使乡村宣讲制度不能像仓储制度那样有复杂的组织和成功的运作，其政治意图仍然很清楚。18世纪统治者控制下的乡村宣讲制度，也是一种专门从事道德灌输的垂直结合的机构。统治者期望官员们把这些宣讲作为一种特别的活动而加以密切注意。
除了这些物质福利的与道德灌输的制度外，18世纪的中国国家也投入了相当的努力以实施保甲制度。这种制度使人民相互监视，也给予他们安全。在地方控制的三类手段（即物质利益的、伦理道德的和强制性的手段）方面，18世纪的国家力图创建各种特有的机构来施行这些手段。这些机构是垂直结合的和功能具体的；通过这些机构，一个中央集权化的国家能够组织地方社会秩序。这些制度为精英的参与设立了明确的规定。这种参与的水准和范围因地而异。[16]
盛清时期促进社会秩序的儒家策略所取得的胜利，明显地依赖于官方有能力保证精英的参与以及扮演国家为之确定的角色；而国家确定这种角色的根据则是儒家伦理原则。我们可能会认为，官方迫使精英参与国家确定的社会工作日程，招致了精英的反感；这种反感是前述有关制度的主要弱点。而在20世纪后期，无论在东方或西方，人们在感情上都抵制任用制。不仅如此，对于我们了解最为充分的明清时期精英——江南的士绅精英——而言，在明末清初时期确有抵制官方插手地方事务的记载；士绅精英能够并愿意在没有国家介入的情况下管理本地事务。[17]但是从国家的观点出发来看此情况，是否也会有相似的看法，并不是十分清楚。如果精英真的在没有国家参与的情况下成功地维持地方社会秩序，那么这只不过是简化了统治这个农业帝国的工作任务，从而使得官方可以将精力转到其他方面的问题上而已。在精英能够并愿意采纳儒家社会与伦理观念的地方，缺少官方监督的问题，很少引起人们的忧虑。更广泛一些说，对于那些通过垂直结合、功能具体的制度来维持社会秩序的18世纪的活动而言，其限制较少来自官方与精英在这些事务上的对抗，而较多来自官僚机构在能力方面所受的局限与在意识形态方面的变化。
现在我们再回到粮食供给的经营管理问题上来。在此方面，官僚机构对地方活动的监督，代价可能相当大。从仓储而言，必须收集许多分散的农村粮仓账目，核查每年数目是否平衡，然后将有关数字汇集成报告，逐级呈上。这一套手续，需要地方官员有才干和耐心，才能完成。随着仓储变得更加普遍和储粮增多，完成这些手续的困难也加大了。如果犯了错误，通常很难在以后的查账中发现，因此精确的控制日益变得不可能。(www.xing528.com)
在监控地方活动（如农村粮仓）方面遇到困难，不仅仅是一个组织能力的问题。上级政府也可能担心地方官员将钱粮挪作他用。由于害怕地方官员可能会玩花招，雍正帝也限制地方官员在农村粮食管理方面所起的作用。也正是出于这种顾虑，嘉庆帝于1799年决定终止国家对地方农村粮仓的监督，因为他觉得维持这种监督，必然导致一些县衙门中腐败盛行（《仁宗实录》卷50，第24~26页）。中央政府不得不决定究竟是地方精英还是地方官员更可信赖。前者可能会在道德义理的积极力量驱使下，对自身利益加以引导，主动地关心地方事务；而后者则会把监督工作列为其众多职责之一，但由于人力不足，实际上无力履行。[18]
因此，在确立地方秩序方面，物质利益手段与伦理手段的相对重要性随着时间推移而变化，是不足为奇的。接近19世纪中期，国家在意识形态和物质利益方面所负的义务，已被蒙上了阴影。叛乱的威胁，导致了新的挑战，即需要动员人丁建立民团，并且榨取充分的收入以支付军费。与在财政优先考虑项目上的这一转变相伴的，是日益依赖地方官员与地方精英，指望他们去协调许多为保护与维持地方秩序所必需的活动。这意味着一种更大的地方协调策略，即把物质利益的、伦理道德的和强制性的控制手段，更多地在地方上协调，而较少地把那些功能具体的活动作垂直结合。这些变化肯定削弱了中央政府管理地方事务的能力，尽管许多省级与地方级官员仍然面临灌溉、蓄水和赈灾方面的问题。[19]确实，在叛乱所引起的纯粹军事危机的旁边，是那些继续要求国家干预的社会问题。但是，因为在较为边远的省份，官方行动常出于军事上的考虑，所以我们研究这些地区时，应将它们与那些经济上处于较为中心地位的地区区分开来。同时，对于后一类地区的地方政治与社会变化，我们也较为熟悉。因此我们主要注意的，实际上是那种可称为“江南模式”的地方统治方式。在这种方式中，精英在创建社会秩序方面起了突出的作用。
我所称为“江南模式”的地方统治方式，并不意味着仅限于19世纪后期的江南。但这种维持地方秩序的统治方式的实施，的确在江南具有最强的传统。自明代后期以来，江南的精英一直在地方事务中，明显地起着这样一种作用。虽然江南精英的活动在全国也具有较为普遍的重要意义，但自明代后期至清代后期，全国的情况发生了变化。在18世纪，出现了一种强烈的趋向，即追求各种垂直结合的官僚机构的控制，将精英的活动置于官方监督之下。在精英力量不强的地区，官方发挥了更为积极的作用。在18世纪，这种控制的空间结合十分紧密。在清帝国广袤领土上，地方一级的政治统合的基础，是中央政府对于精英与官员所扮演的不同角色的认可。这种政治统合所取得的成功，又依赖于建立一定程度的协调、监督与控制。而事实已证明：在不断变化着的社会与政治环境中，这些协调、监督与控制不可能维持下去。江南的精英受18世纪官僚机构变化的影响最小。官民共同分担的维持地方秩序的工作，在江南主要由精英承担，官方干预极少，即使在18世纪亦如此。当18世纪的体制瓦解之时，维持地方秩序的江南模式遂成为一种明显的替补方式。当然，官员与精英在促进地方秩序方面所扮演角色的可转换性，并不意味着他们各自选择执行的政策总是相同的。不仅如此，精英也并非一定表现出比官员更接近当地人民。白凯（Kathryn Bernhart）发现：士绅并非19世纪后期江南广泛开展的抗税活动的领袖。这表明江南的地方精英，并不一定以我们在同期中国其他地区发现的下级士绅所采取的方式，来捍卫桑梓。[20]
18世纪与19世纪之间政府组织与政府行动的制度变化，也包括了政府活动（例如仓储）的衰减。儒家学者关于创建地方秩序的策略的言论，又为这种衰减加以粉饰，因为儒家古训并未明确地要求中央政府在创建地方秩序中发挥作用。朱熹关于地方机构的基本思想，后来被许多学者以各种补充的方式加以改进发展（这些学者中，甚至包括王阳明在内，尽管人们通常认为王氏的哲学观点与朱氏观点相对立并且是对后者的挑战）。这种思想认为应争取地方精英参与地方长官主持下的地方秩序建设计划。在18世纪，中央政府在促进精英参与地方秩序建设方面，常常起了积极作用，但在19世纪起的作用却小得多。其结果之一，是上述儒家创建地方秩序的策略，可以用不加变动的基本语汇，在不同的空间范围内表现出来。在此意义上，它具有一种“分形”的性质：在明清时期的中国，不论我们从何种空间范围去看，可能都会看到这种儒家关于社会秩序的策略的不同表现。[21]当然，在如何最好地实现地方秩序方面颇有争议，而这种争议常表现为“封建”与“郡县”之争。但是，这些差异，是在一个共同的意识形态范围之内表达出来。因此，即使实际上人们对于官员和精英如何管理地方机构方面意见有分歧，但是各个机构所表现出来的意识形态基本上仍是一致的。
这种“分形”的性质，为前述国家与社会之间没有一条容易划分的界线的观点，留下了余地，允许不同层次的政府来体现创建社会秩序的各种原则。那些为实施地方社会秩序而发展起来的制度，也可在或大或小的空间范围内复制再造。最后，创建秩序的精英与官员，都被连成各种同样具有不规则多面体性质的网络。一个地区内的地方精英人物所拥有的社会关系，比全国性精英人物为少。后者对社会秩序的关注，也是一种更大范围内的对地方的关注。诸如“公众领域”和“市民社会”一类的术语，被迫接受了这种不规则多面体的性质。而这种性质，对于就我所知的近代早期欧洲的经验而言，是一种陌生的观念。这种性质也掩盖了在近代政治规范实施方面的变化轴线。较早的研究认为有一个权力从中央到省级领袖的转移，而较近的一系列论题则是关于精英活动在地方一级的扩大。在此，我认为连接中央与地方的垂直轴线的破坏，是一个从18世纪活动到19世纪活动的根本性变化。
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