正如英国的经验促成了经济与国家的分离一样，它也促成了社会与国家的分离。一个强大的市民社会，基本上能够自己管理自己。在英国与欧洲大陆，宗教组织能够管理许多不在世俗当局掌握中的事务。例如慈善事业，在近代早期主要是教会的事；在而后几个世纪中，也可由各种志愿机构操办。由于国家很少插手经济，所以其在地方福利方面所起的作用也很小。
这种英美的地方自治的传统，被有意识地表达为一种参与的民主，而国家则被视为一部中央集权机器；二者是截然分离的。甚至在政府已成为地方的一部分时，地方治理仍被想象为是自下而上的，与来自中央政府的自上而下的统治相对立。在欧洲内部，“市民社会”（civil society）的强弱也有颇大差别。德国比起英国来，是社会弱而国家强，法国则介乎德、英之间。人们认为中央集权的国家将提倡个人自由，作为消除中介集团而加强国家权力的关键。与此相对照的是德国。德国国家的形成更多地依赖于社团，同时也受各种社团力量的制约。此外，欧洲国家的中央-地方关系，也必须置于一种多国体系内加以观察。欧洲各国的生存空间，必须依赖其对外关系来加以维护；换言之，各国都必须拥有足够的军事的和财政的能力，以对抗敌国，保障本国安全。然而，中国没有类似的市民社会，也未处于多国体系之内，因此欧洲的中央-地方关系的发展，并不能为我们研究中国提供充分的帮助。中国国家对地方秩序关注的中心是农村社会。其对农村社会秩序之关注，远比欧洲国家要更系统。在中国，为达到中央对地方秩序的控制所必需的垂直结合的程度，远远超过任何欧洲国家。
中国官员以及近代学者都肯定：在帝国时代，在地方一级统治农业社会，有各种困难与限制。但是我们应当记得：正是这种地方统治的普遍成功，使中央集权国家在统治农业帝国遭遇到困难时，提供了化解厄运的转机。在世界历史上，没有别的任何国家，能像中国这样在2000多年的时间内，成功地应对挑战，创造地方统治的工具。在中华帝国统治的第二个1000年中，越来越多的人民迁移新地并开垦了更大的疆土。这要求地方政府采取富有创造精神的方针策略，旧有的制度与政策在实施技术上肯定也更为完善了。其中最重要的一种策略，我们可以称为“新儒家关于社会秩序的策略”。这种策略向地方精英提出了促进社会安定与增加大众福利的新方式。
宋儒朱熹与其同时代人支持精英通过善行而在巩固社会安定方面发挥作用。这些善行可以代替那些公认为不能令人满意的政府活动。[9]但是，从更普遍的意义上来看，人们认为精英的努力只是对官方维持地方社会秩序的努力的一种补充，而不能代替后者。这种官方与精英双方努力的结合，在清代采取了特有的形式，这种形式揭示了政治准则如何在一个农业帝国各地被落实。
士绅家族及其他地方精英对于维持地方社会秩序的重要性，很早以来已为学者所注意。大约40年前，费孝通即已把士绅视为20世纪30年代官员与农民之间的基本中介（费孝通1953）。晚近施坚雅（G. William Skinner）指出：中国国家的规模，相对于中国的人口而言，一直在收缩。这一点，是学者们认为明清时期精英牺牲国家以发挥其在地方事务中更大作用的出发点（施坚雅1977：19~20）。日本学者更直接地考察了士绅自身的利益与动机。重田德勾画了一种士绅控制地方社会的理论。在他故去后，其他学者又对此加以改进完善（重田德1984）。日本学者的研究集中于长江下游的经验，倾向于强调在明代后期与清代，士绅坚持牺牲国家而对地方社会进行控制（森正夫1975—1976）。
继日本学者之后，美国学者近来的研究也着重于19世纪国家-社会关系的变化。在这种变化中，地方精英承担起了比过去更大的责任。罗威廉（William Rowe）在其关于19世纪华中内河港口城市汉口的两本书中，指出了一种新型的通商口岸的出现。在彼处，城市社会秩序的管理，严重地依赖于商人和其他精英组织城市的努力（罗威廉1984、1989a）。冉玫铄（Mary Rankin）在其关于太平天国以后数十年长江下游若干地区的著作中，追溯了地方精英的活动。这些精英在其重建社会秩序时，要求发挥更广泛的作用（冉玫铄1986）。罗威廉与冉玫铄都将其对19世纪中国社会变化的分析，与一种“公众领域”的概念联系了起来。在这种“公众领域”中，精英承担了更多的活动（罗威廉1990；冉玫铄1990）。这个概念，形成了将19世纪中国与近代早期欧洲社会变化进行比较的焦点问题。
在我们欣然接受这种关于明清时期国家-社会关系的变化的观点之前，还应当考虑某些空间与时间上的限制。事实上，那些认为国家-社会的关系自明代后期以来一直在变化的看法，其空间范围通常限于长江流域，特别是长江下游若干地点。另一关键的地方性证据，则来自19世纪新兴的城市中心。在关于这些问题的许多研究中，研究者常常未想到中国这个农业帝国并不只是局限于长江下游和大城市，也未想到18世纪作为一个国家积极有为的时期，大异于17与19世纪。
18世纪中国民间仓储系统的空间差异，表明了某些学者在中国所发现的“公众领域”，尚有待进一步加以具体论证。[10]冉玫铄与罗威廉明白指出了他们所举事例的地理根源，但是他们对其所研究的、与“公众领域”有关的地点之外的地区的情况，却谈得不多。[11]但是，在那些并没有许多与“公众领域”有关的事件的地方究竟存在着什么？这对于我们对“公众领域”的普遍理解很重要。18世纪的民间仓储制度显示：在那些官员们能够指望“公众领域”的地方，他们就依靠之；在其他的地方，官员们则取而代之。说官员们“依靠”一种公众领域，实在很别扭。这表明：这个概念可能很不适合我们对于中国的政治与社会的看法。在18世纪的中国，儒家关于维持地方秩序的策略，并未给予精英或官员以地方秩序惟一监护人的特殊地位，而是根据不同地方的情况，承认二者都是监护人。
18世纪中国国家的粮食管理制度，包括全国每一府州按月向朝廷报告粮价以及天气和收成情况。官员们据此来决定如何最好地使用粮食储备和对商品运输施加影响，以期在全国大大小小的区域中平衡供求。此种制度瓦解于19世纪，从而又引起了许多与17世纪后期相类的情况的出现。(www.xing528.com)
19世纪仓储制度的衰亡，系由此制度内外因素所致。在内部因素方面，维持此制度运作要求不断加强组织上的努力，但是官员们在此方面却面临各种困难，从而使得仓储制度遭到削弱。嘉庆皇帝于1799年采取了一个重要步骤，取消了地方社仓必须向地方官员报告其活动的规定，同时地方官员也不必再向省里报告社仓的情况。在外部因素方面，由于军队对粮食的需求增大所引起的仓储减耗，需要更多的资金来购置粮食，而这些资金却很难筹措。这种由官方管理并协调省内与省际仓储活动的18世纪仓储制度，遂告衰亡（魏丕信与王国斌1991：75~92）。但这并未意味着官员与精英建立仓储的努力亦告停止。
在19世纪，一些省份的地方官员和精英，仍继续努力为粮仓筹集资金并管理粮仓。在一些地方，由于官员无力或不愿仅靠自己来维持正规的粮仓，所以较之18世纪的情况，此时的仓储活动更多地变为精英的责任。但从全国来看，更为明显的是粮仓储量全面下降，也不再有集中的管理与协调制度。
依靠地方精英维持农村粮仓，很难说是19世纪的新情况。在明代后期，乃至雍正、乾隆时代，江苏与浙江的社仓，并不像全国大多数地区那样在官方管理之中。但是，19世纪仓储情况所显示出的是：一种精英活跃的江南模式，可能已变得更为普遍。对于社仓，官方很少加以领导，更不进行系统监督。因此，要是我们想象有一种中国式的“公众领域”，那么它将是出自官方积极性的减弱，而非如同在欧洲一些地区那样，是精英对国家提出一系列要求的结果。
较之近代早期世界中的任何国家，中国更注重把“教化”作为政治统治概念的根本。明代正统时期（1436—1449年），很多县份都兴办了社学，并将此作为一项官方事业（五十岚正一1979：296）。到清初，这些社学仅有少数还存在（至少是在名义上还存在）。清代地方学校最普通的形式是“义学”。在边疆地区，义学由政府兴办，以教化当地人民。在内地，则是地方精英响应官方号召兴办义学（小川嘉子1958；五十岚正一1979）。梁其姿关于明清社学的近作证实：在创办与维持社学方面扮演主角的，是地方团体的领袖而非官员。虽然梁氏的研究主要是针对长江下游的情况，但也包括了来自其他一些地方的证据。这些证据显示：在长江下游地区之外，地方精英也在地方教育中起了主要作用。[12]但是这种长江下游模式究竟有多普遍呢？
在边疆省份，国家明显地在义学创办中起了较大作用。在《会典则例》中可以看到许多记载，说在贵州、云南两省以及在四川、湖南、广东等省的边远地区，官员努力兴办义学（《会典则例》卷396，第1~96页）。官员特别把义学与对少数民族的教育联系在一起。政府兴办义学成功的最佳例证，是18世纪有名的官吏陈宏谋在云南带头创办了650所义学。正如罗威廉的研究所示，陈宏谋令其属下官员负责发展义学，并且反复询问办学情况，使得属下官员难以敷衍塞责。陈宏谋指出：官员们创办义学的资金来源很多，例如地方预算盈余、常例公费、职田地租、未入账的新垦田地的收益，以及地方精英的捐献（罗威廉1989b）。不论何时，只要可能，陈宏谋还为义学寻求田产，使之有可靠的资金来源。精英在兴办义学方面的作用，通过捐款捐地表现出来。但他们的努力，并非义学增加的动力。与长江下游的情况形成鲜明对照的，是官员在云南明显地起着主导作用。
长江下游和云南两地精英与官员在义学兴办方面所起的不同作用，与18世纪的经济核心地区和边远地区精英与官员在社仓兴办方面所起的不同作用，大体上相似。在这两个极端事例之间，义学兴办如同社仓兴办一样，包含了官私双方努力的结合。
从意识形态方面来看，学校与粮仓是相互补充的。促进教育与经济福利是地方官的两大任务，因为“教养”人民被认为是治国的基本特征之一。[13]不仅如此，全国各地官员与精英所起的作用虽有不同，但是对于促进教育与经济福利而言，彼此却也相似。但是，在18世纪为协调这些活动而发展起来的组织形式，并不是一种单一的、平面结合的地方系统，而是若干分离的、垂直结合的机构。地方社仓存在于一个较大的仓储系统之中；而这个系统本身，是国家用以影响食品供给状况的一种主要手段。地方仓储的直接功能是在大灾之年救济农民，偶尔也为来年播种提供种子。但地方学校的功能却是多重的。国家在边疆地区兴办学校，目的是通过儒家社会伦理观念的灌输，去“开化”少数民族。但是在内地，地方学校通常被视为有前途的男童求学的第一步。有些在地方学校学习成绩优良的学生，渴望到外地继续深造，以求达到科举考试成功的目的。国家能够通过科举制度控制教育，因此并不需要像仓储系统那样，由中央来控制学校管理。
在地方上兴建与维持义学的努力，如同那种旨在征集粮食的努力一样，都涉及到官员与精英二者。在教育方面，官方与非官方所扮演的角色的界线颇为模糊。这一点，也表现在“县学官”的问题上。用伍思德（Alexander Woodside）的话来说：学官的位置，尚未完全官僚制度化（伍思德1990：182）。县学官既非正规官员，又非真正的非官人士，这种情况使人很难在官方与非官方之间划出一条明确界线。因此，在中国，所谓“公众领域”中的“公”，包含着官员与精英双方的参与。这种参与的情况在不同的时期与地点颇为不同。官员与精英的努力相互交织，因而在“何为国家”与“何为社会”之间，不可能有明确界线。[14]对比18世纪的情况与19世纪的情况，彼此之间确有重大差别。但是这个差别，并非官方与精英之间的差别，而是由中央政府主导或操纵的行为与更完全地依赖地方积极性的行为之间的差别。而地方积极性既出自地方官员，也出自地方精英，而且通常同时来自双方。19世纪行为之有异于18世纪者，使地方的制约更为明显。
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