官员与社会精英保障社会秩序的努力，可以表现为不同的方式。为求简化，我认为官员与精英合作以巩固社会秩序的主要社会控制手段可简化为三类：意识形态控制手段、物质利益控制手段与强制性控制手段。我所说的意识形态控制，指的是倡导正统观念与行动；物质利益控制指公开地或含蓄地提供某些好处，以换取人们对社会与政治秩序的接受；强制性控制则简单地意味着借助于暴力威胁或暴力实施，强迫人民就范。中国人承认这几种基本的控制（这一点，我在下章中还要从不同方面加以探讨），当然在运用这些手段时也有所选择（对此下章中也要讨论）。这里我着重要谈的是：从国家与地方精英如何运用以上三种社会控制方式来共同承担维护社会秩序的任务这一论题，我们能够对国家的统治能力了解到什么？
中国国家把道德说教作为统治的基本方法之一，目的在于教育精英与平民。对于未来的官员来说，钻研儒家经典及其注疏、历史等课程，是他们在学校中学习的主要内容。这些学校由官员与精英兴办，科举考试的内容则由官员确定。作为考试准备的精英教育，创造了一种将国家与精英连为一体的世界观。当然，精英也有超出科举考试范围之外的思想与兴趣（例如吟诗谈禅等），但这并不一定会与国家对精英信仰的期望相冲突。对于平民大众来说，国家尽力指导重要的宗教活动，确定皇室祭祀的神祇。国家常常也把拥有大批活跃信徒的神灵收入官方承认的神灵系统，但仍有许多神灵是地方民众信奉的。国家并不积极排斥所有未获承认的神祇，而只是剔出其中那些被认为有可能招致动乱的神灵。为了积极树立信仰和消除异端思想的影响，国家鼓励地方上受过教育的人士进行公共训导，讲解儒家关于良行懿德的古训，皇帝也下诏对普通百姓加以劝谕。
中国国家努力建立一套相关的策略，以限定知识分子的教育以及国家偏好的普通民众的信仰。这在欧洲是看不到的。在中世纪的欧洲，教育与学术跟天主教会关系密切，但独立思考的人们仍能摆脱教会认可的世界观并对其进行挑战。中国也有人能摆脱国家认可的正统思想，但他们的信仰很少被人们认真看待，从而也很少成为官方信仰的威胁。欧洲的教会在精英和大众的教育上都起了主要作用。如果从中国的意义上来解释教育（包括道德灌输），那么欧洲教会便控制着圣徒的产生及其在教会系统中的地位（类似中国国家之控制神祇）。在教育与道德灌输问题上，天主教会所起的作用与中国国家颇为相似。对于欧洲国家而言，这不仅意味着其责任较中国国家为轻，而且也意味着其能触及人民的方法较中国国家为少。教堂寺院在农村的分布远比政府办事处广泛，所以欧洲国家只好把触及农民心灵这类事交给教会。这与中国的情况恰成强烈对比。[4]
中国国家视农民的物质福利为最重大的问题。在汉代，国家通过授田，创造了一个自给自足的农民阶级。这意味着有人可纳赋税以支持国家。到1100年时，国家直接授田予农民所起的作用已不如前，但官员们仍继续讨论授田的好处，并承认拥有土地是农业社会秩序稳定的基础。正因如此，明清时期（特别是18世纪）的国家鼓励开垦荒地，并开拓中国边疆地区。一般而言，这时国家对农民物质福利的注意重点，从生产性活动转到了消费。为了社会秩序的安定，国家制定政策来稳定许多物资（特别是粮食）的供给。有时候官员们也从事物资的贮存、运输与分配（如果涉及盐、粮食、布匹或矿产，官员们也会认为这些活动有利可图）。清朝创建了一个复杂的粮食供给系统。在这个系统中，中央政府向地方官员收集关于粮价、气候和降雨的资料，以预测何时何地可能发生严重缺粮以及研究如何作出反应。国家以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。其工作的中心，是建立与维持一个储粮数百万吨的仓储系统。这些粮仓主要建立在县城和小市镇，代表着官方对人民物质福利的责任。这些做法在欧洲是完全无法想象的，更遑论能够做到了（魏丕信与王国斌1991：507~526）。
尽管有相当的政策差异，中国国家通常遵循着一种基本哲学，即扩大与稳定生产及分配，以创造稳固的收入来源和安定的社会秩序，因为一个社会安定和财政健全的国家，依赖于健康幸福的人民。[5]当然，中国国家绝非一个高尚无私的团体。它所遵循的政策，旨在再生和增长其安定统治的能力。其目的并不令人惊异，也并非罕见。重要的仅是它为了达到此种目标而进行的选择，而这些选择大不同于那些在欧洲传统中想象出来的具体目标与策略。物质利益手段，早在其成为近代福利国家的要素之前很久，在中国就已很重要。
在欧洲，中央集权推动着国家形成，并迫使中央政府去处理地方消费者、长途贸易和城市消费者对食物供给经营权的争夺纠纷。在此之前，食物供给一直主要掌握在地方政府之手。欧洲国家从未建立过什么粮仓网络（哪怕是规模不大的粮仓网络），以减轻粮食歉收和市场变化所导致的冲击。欧洲国家的主要忧虑是城市（特别是首都）的公共秩序，因此它们很少去协调大片地区的食物供给状况，特别是未予农民以任何帮助，因为它们未将农民作为物质利益控制的对象。这一点，又表现了欧洲国家在这方面的考虑及统治行为方面的局限性。
在中国，社会秩序也意味着政治控制。中国国家努力登记人口并鼓励人民告发邻人的可疑行为，其背后就有强制的威胁存在。国家对所有具有潜在反抗特征的社团都怀有戒心，不论这些社团是知识分子还是船夫组成的，或是某种介乎其中的社会集团。官员们害怕异端信仰，因为他们普遍认为情感与行动有密切联系，“错误”的思想很容易导致具有威胁性的行动。那些不附着于土地的人也是潜在的危险，不论他们是行商坐贾还是贩夫走卒。对于中国国家而言，主要威胁来自农村而非城市，因此它极力使人民依附于土地，并且控制人民迁徙。中国国家一方面允许，甚至鼓励人民迁往人口稀少的地方，一方面又强迫人民和平地留居原地，因而处于一种两难之境。在国力强大之时（例如18世纪），国家鼓励移民，较少通过强制机制强化地方社会秩序。相反，在国力较弱时（例如19世纪），国家较多依赖强制手段维持地方社会秩序。此时国家也更加疑惧人民的移徙流动，对其在边疆地区的虚弱地位也更为敏感。[6](www.xing528.com)
为了掌握人口变化动向，中国国家以两种方式登记户口：一种是为征税而登记户口；另一种户口登记则是1100年以后出现的，目的在于创造各种使人民为彼此行为负责的组织。官员们惧怕士绅操纵局势，因而明显地排斥士绅，不让他们起领导作用。某个家庭中某位成员犯下的罪行，可能会连累同组织中的其他家庭，除非后者告发前者的不法行为。因此，中国的强制性控制的目标，是创造一个安定的农业社会。在这个社会中，人民的行为不仅是个人乃至家庭的责任，而且也是其邻里的责任。此外，由于在许多地方邻里也是亲属，所以同时也是亲属的责任。中国法律在几个方面承认犯罪的社会背景，例如罪行的严重性取决于罪犯与受害者之间的社会关系，这种关系则又以亲属及邻里关系为背景。
亲属关系在强制性控制方面所起作用比上述更大。有一个共同的男性祖先的亲属团体，形成一个宗族。作为一个集团，宗族支配着其成员。个人如果行为不端，就会被开除出宗族。被逐出宗族是一种社会放逐，能够迫使不安分者远走他乡。由于宗族内的精英应当扶助贫困族人，所以宗族在物质福利方面亦起一定作用。有些宗族设有义庄以救助孤儿寡妇及穷人。宗族也设立族产以扶助族人子弟受教育。因此在某种程度上，宗族对其成员也采取道德的、物质福利的和强制性的控制手段。这与国家的控制相辅相成。
欧洲社会缺乏以一种高度集合的方式组织起来的延伸亲属网，而且也缺少中国亲属团体所借以使社会秩序再生的手段。关于强制性手段，欧洲国家在何级政府能够对何种犯罪行使司法权方面颇有差异，但它们重视的都是个人。民族国家的形成，包含了对许多对付个人的强制性控制方式实行中央集权。因此，在对犯罪之惩处有更大权力方面，欧洲国家越来越与中国中央政府相似，但却没有中华晚期帝国的基本统治机构。这再次表明：欧洲没有中国人用以创建和再生一个农业帝国内的社会秩序的机构与方法。
一般而言，在运用社会控制的意识形态手段与物质福利手段方面，明清时期的中国国家积极动员精英参与。但是国家也明显地限制精英在强制性控制方面所起的作用。强制性控制手段一直是正规的国家职能，直到19和20世纪才有变化。明清时期的国家与精英的关系显然提高了国家的统治能力，但是国家与精英的关系也表现了统治的不稳定性，即国家的统治能力有一种长期的波动。这种波动的基础，是公共机构（例如仓储、学校等）的不稳定。中国国家的统治能力没有任何明显的发展或退化趋势，我们所看到的只是起伏波动。
中国国家希望消除对国家权威的潜在竞争者。这一愿望驱使国家在中华帝国统治的头1000年内，努力形成一个有效率的政府。在这一时期，强大的豪强常常是地方上的实际统治者，有时甚至是合法统治者。在8—10世纪之间，豪强势力被摧毁。而后，在国家与豪强的后继者地方精英之间，发展起了一种复杂的关系。国家继续警惕地方精英对其权力的威胁，继续将小土地所有者作为社会的基础而加以扶持。但是国家也知道，吸收地方精英去从事非正式的工作，是明智的办法。由于精英的利益与国家的利益有许多方面彼此相符，精英有时也欢迎国家将责任委托给他们（例如19世纪办团练即是如此）。不过精英也偏向地方社会。为了保护平民（或者更常见的是，保护自己对资源的权利），并为了控制地方社会，精英也会抵抗国家。这在明清时期的抗税案件中屡见不鲜。国家因此一再努力绕过精英，同农户建立更直接的联系。这种努力有时也颇有成效。[7]
欧洲国家并不奢望让精英发挥与国家日常工作程序相符的作用。贵族精英拥有争夺权力与权威的基础。他们的力量，虽然在欧洲各地肯定有所不同，但对于国家建立者们来说，都是生死存亡的问题。而中国人早已解决了这个问题。欧洲国家所能够考虑的用做强制性控制手段的范围，如同用做物质福利的与道德的控制手段的范围一样，都比中国更为有限。欧洲国家的制造者受到贵族与教会的左右夹击，其正规的官僚机构又能力有限，所受限制颇多，不仅有其他人掣肘，亦为自身组织能力制约。国家缔造者所能产生的承诺，亦为其有限的能力所决定。他们所面对的挑战，更使得这些承诺直至19世纪才变得重要起来。
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