城市轨道交通工程建设程序划分

知识点与学习目标

(1)掌握工程建设程序的各个阶段的划分

(2)掌握工程建设程序各个阶段的基本内容和作用

(3)掌握工程建设程序的程序性工作

根据我国有关法律、法规和规章对工程建设程序的规定，结合工程建设经济特点及其规律性，可将工程建设程序划分为五个阶段，即工程建设前期阶段(又叫决策分析阶段)、工程建设准备阶段、工程建设施工阶段、工程建设竣工阶段和工程建设投资后评价阶段，每个阶段都有若干个环节。其主要内容如下：

2.2.1　策划决策阶段工作

决策阶段，又称为建设前期工作阶段，主要包括投资意向、编报项目建议书、可行性研究报告等工作内容。

(1)投资意向

投资意向是投资主体发现社会存在合适的投资机会而产生的投资愿望。它是工程建设活动的起点，也是工程建设得以进行的必备条件。这一环节通常表现为一种思维活动，并不形成书面材料。

(2)投资机会分析

投资机会分析是投资主体对投资机会进行的初步考察和分析，如果认为机会合适且有良好的预期效益，则可进行下一步行动。这个环节通常表现为思维活动与非正式书面材料的结合。

(3)项目建议书

对于政府投资工程项目，编报项目建议书是项目建设最初阶段的工作。其主要作用是为了推荐建设项目，以便在一个确定的地区或部门内，以自然资源和市场预测为基础，选择建设项目。项目建议书经批准后，可进行可行性研究工作，但并不表明项目非上不可，项目建议书不是项目的最终决策。

(4)可行性研究报告

可行性研究是在项目建议书被批准后，对项目在技术上和经济上是否可行所进行的科学分析和论证。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)，对于政府投资项目须审批项目建议书和可行性研究报告。

《国务院关于投资体制改革的决定》指出，对于企业不使用政府资金投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和登记备案制。

对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制。

我国有关法律法规明确规定了项目建设可行性研究的具体内容和所应达到的深度。政府投资项目采用直接投资和资本金注入方式的，立项时须提交可行性研究报告；采用政府投资补助、转贷和贷款贴息方式的项目，以及非政府投资项目，立项时可不提交可行性研究报告，可行性研究工作由建设单位或投资人自己完成。

可行性研究应在对建设项目所涉及的社会、经济和技术问题进行全面深入调查研究的基础上，比较、优化各种建设方案和技术方案，科学预测和评价项目建成后的社会效益和经济效益。可行性研究报告对项目建设是否可行要有明确表示的结论性意见。政府投资项目的可行性研究报告一般须经有资格的咨询机构评估确认后，才能作为投资决策依据。

(5)项目审批立项

审批立项是有关部门对可行性研究报告核准、备案或审批的程序，核准、备案后或审批通过后即应予以立项，正式进入工程建设准备阶段。我国对工程投资项目实行核准制、备案制、审批制相结合的立项审批制度。

国务院颁发的《关于投资体制改革的决定》规定，对非政府投资项目一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对《政府核准的投资项目目录》中所列的重大项目和限制类项目，从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。实行备案制的项目，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。

《关于投资体制改革的决定》也规定了政府投资项目的审批制度。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度。政府投资项目采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。项目采用政府投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。审批具体权限的划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。

2.2.2　工程建设阶段准备工作

工程建设准备阶段是指在项目建设现场、队伍、设备等方面为随后顺利开展勘察、设计、施工等工作而做准备工作的阶段。其主要环节有：规划、环境影响评价审批、取得土地使用权、房屋征收与搬迁、报建、委托建设监理、工程承发包和工程勘察设计等。其不仅包括了为工程的合法建设所办理的规划许可证及各种审批手续，也包括了为工程项目施工所做的建设用地、队伍、设备、勘察、设计和工程施工发包等方面的准备工作。

(1)规划

规划是指在规划区内建设工程项目时，按照城市规划或村庄集镇规划的要求进行选址和布局规划的活动。工程的选址和布局，必须取得城乡规划行政主管部门或村镇规划主管部门的同意和批准。在城市规划区内进行工程建设，在取得城乡规划行政主管部门核发的“选址意见书”“建设用地规划许可证”后，才能进行土地征用活动；在取得“建设工程规划许可证”后，才能进行工程的设计、施工等活动。

(2)环境影响评价

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估后，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。通俗说就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响，并提出污染防止对策和措施。环境影响评价文件由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批，未报审或报审后未获批准的，项目不得开工建设，工程建设主管部门也不得核准该项目的相关建设行为。

(3)取得土地使用权(www.xing528.com)

工程建设项目必须取得土地使用权方可进行建设。按照我国《土地管理法》第四条的规定，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建我国《土地管理法》同时规定，农村和城市郊区的土地属农民集体所有(除法律规定属国家所有者外)，城市土地及其余土地都归国家所有。建设单位获得工程建设用地使用权，必须通过国家对土地使用权的出让或划拨才能取得。在农村集体所有的土地上进行工程建设的，概也必须先由国家通过合法途径征收农民土地，然后再将土地使用权出让或划拨给建设单位或者个人。

(4)房屋的征收与拆迁

建设单位在取得土地使用权后，一般都要拆除土地上原有的房屋和附属物。2011年1月国务院公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，为了公共利益的需要，可征收国有土地上单位、个人的房屋，并应当对被征收人给予公平补偿。由政府房屋征收部门对原房屋所有人给予补偿和安置，原房屋所有人搬迁后，再进行拆除。不得采取暴力、威胁等方法强制拆迁。房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。补偿费用不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，并向被征收人支付搬迁费或临时安置费。对征收的生产经营性用房，还应补偿停产停业损失。对于违法建筑的拆迁则不予补偿。国家征收农民集体所有的土地进行工程建设，其土地上的房屋建筑物的征收与搬迁，与土地征收同时进行。

(5)工程报建

建设工程报建是指在完成项目的投资机会研究、可行性研究、立项审批、规划、项目环境程评价等工作后，建设单位或其代理机构必须持工程项目立项批准文件、银行出具的资信证建明、建设用地的批准文件等资料，向当地建设行政主管部门或其授权机构进行报建。建设主管部门对建设项目是否具备转入建筑市场的条件进行审查，对符合条件者，准许该项目进入建筑市场发包与承包。凡未报建的工程项目，不得办理招标手续和发放施工许可证，设计、施工单位不得承接该项目的设计、施工任务。

(6)委托建设监理

在《工程建设监理规定》中，建设工程监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件，有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。国家对下列工程实行强制监理制度：国家重点建设工程，大中型公用事业工程，成片开发建设的住宅小区工程，利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程，国家规定必须实行监理的其他工程(如学校、影剧院和体育场馆等)。除此而外的工程，其是否采用监理方式，坚持业主自愿原则。

(7)工程承发包

建设单位或其代理机构在上述准备工作完成后，须对拟建工程进行发包，以择优选定工程勘察设计单位、施工单位或总承包单位。工程发包与承包有招投标发包和直接发包两种方式，国家提倡以招标投标的方式发包。在《招标投标法》中，国家也规定了强制招标投标的工程范围。通过发包，建设单位与程勘察设计单位、施工单位或总承包单位签订合同，合同规定承发包双方的权利和义务。

(8)工程勘察设计

勘察设计是工程项目建设中的重要环节，勘察设计的好坏影响着建设工程的投资效益和质量安全。设计文件是制定建设计划、组织工程施工和控制建设投资的依据，它对实现投资者的意愿起关键作用。设计与勘察密不可分，勘察是设计的基础依据，设计必须在进行工程勘察，取得足够的地形、地质、水文等基础资料之后才能进行。另外，勘察工作也服务于工程建设的全过程，在工程选址、可行性研究、工程施工等各阶段，也必须进行必要的勘察。

2.2.3　施工准备阶段工作

工程建设施工阶段是指完成工程建设项目施工内容的阶段，包括施工准备、领取施工许可证、工程施工和投产准备四个环节。

(1)施工准备

施工准备是建筑施工管理的一个重要组成部分，是组织施工的前提，是顺利完成建筑工程任务的关键。施工准备包括技术、组织、物资、劳力和现场准备。工程施工涉及的因素很多，过程也十分复杂，所以，施工单位在接到施工图后，必须做好细致的施工准备工作，以确保工程顺利建成。它包括熟悉、审查图纸，编制施工组织设计，向项目单位进行计划、技术、质量、安全、经济责任的交底，下达施工任务书，准备工程施工所需的设备、材料等活动。

(2)领取施工许可证

根据《建筑法》的规定，实行施工许可证制度的建筑工程，在施工开始前，由建设单位按国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申领施工许可证。建设工程施工许可证是建筑施工单位符合各种施工条件、允许开工的批准文件，是建筑单位进行工程施工的法律凭证，也是房屋权属登记的主要依据之一。未领取建设工程施工许可证进行建设活动的，属于违法建设行为。

(3)工程施工

工程施工是施工队伍具体配置各种施工要素，将工程设计物化为建筑产品的过程。在这一环节中，劳动量的投入最大，所费工作时间最长，是整个工程项目建设活动的核心环节。其管理水平的高低、工作质量的好坏，将对建设项目的质量和项目最终所产生的效益起至关重要的作用。因此，必须将施工调度、施工安全、文明施工、环境保护等几个方面的每一项工作按照相关法律、法规、规章、规范和制度落实到位。

(4)投产准备

投产准备是指工程施工临近结束时，为保证建设项目能及时投产使用而由建设单位或投资人、使用人所进行的准备活动。如招收和培训必要的生产人员，组织人员参加设备安装调试和工程验收，组建生产管理机构，制定规章制度，收集生产技术资料和样品，落实原材料、外协产品、燃料、水、电的来源及其他配合条件等。建设单位要根据建设项目或主要单项工程的生产技术特点，及时组成专门班子或机构，有计划地做好这一环节的工作。

2.2.4　工程建设竣工阶段

工程建设竣工阶段包括工程竣工验收和工程保修两个环节。

(1)工程竣工验收

工程竣工验收是指建设工程依照国家有关法律、法规及工程建设规范、标准的规定完成工程设计文件要求和合同约定的各项内容，建设单位已取得政府有关主管部门(或其委托机构)出具的工程施工质量、消防、规划、环保、城建等验收文件或准许使用文件后，组织工程竣工验收并编制完成《建设工程竣工验收报告》。工程项目按设计文件规定的内容和标准全部建成，并按规定将工程内外全部清理完毕后称为竣工。根据《建筑法》及国务院《建设工程质量管理条例》等相关法规规定，必须要进行竣工验收。工程验收合格后，方可交付使用，也应在规定时间内向建设行政主管部门进行备案。

(2)工程保修

根据《建筑法》及相关法规的规定，工程竣工验收交付使用后，在保修期内，承包单位要对工程中出现的质量缺陷承担保修与赔偿责任。

2.2.5　工程建设投资后评价阶段

建设项目投资后评价是工程竣工投产、生产运营一段时间后，对项目的立项决策、设计、施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。目前，我国的投资后评价一般分为建设单位自我评价、项目所属行业(地区)主管部门评价和各级计划部门(或投资主体)评价三个层次。建设项目投资后评价是工程建设管理的一项重要内容，也是工程建设程序的最后一个环节，它能起到总结经验教训、改进工作、提高项目决策水平和投资效益的作用。