公告送达实践分析：缺席审判法理与制度探索

随着市场经济的不断发展，我国民事主体跨地域的各类活动日见频繁，由此形成了大规模、常态化的人口流动局面。另外，由于公司注册资本登记制改革、公司登记条件放宽等鼓励性措施的实施，各类商事主体的设立与消亡也呈加速状态，实践中许多被诉的公司企业处于停业或半隐藏状态，难以知晓或联系到相关的法定代表人、实际负责人。因此，因当事人和其他诉讼参与人下落不明或送达地址不准确而采用公告方式送达诉讼文书的现象也随之增多，并在实践运用中具有下列特点。

（一）公告送达的使用率偏高

从公告送达的性质及立法规定来看，应当属于是穷尽其他方式后所采用的最终手段，法院必须谨慎使用公告送达。然而根据若干学者与实务工作者的调查统计，许多地方法院的公告送达使用率较高，并且呈明显的上升趋势。

表1　湖南省某中级人民法院公告送达使用率统计^[54]

表2　广西壮族自治区某基层法院公告送达使用率统计^[55]

从上列两个表中我们可以发现，近年来人民法院适用公告方式进行送达的案件数量呈升高趋势，往往接近或者超过法院同期民事案件总数的10%。

（二）当事人到庭率低，法院缺席判决率高

就公告送达的方式而言，按照法律规定，主要是通过在法院或受送达人住所地张贴公告，或者是在媒体上刊登公告来送达诉讼文书。无论是采用何种方式，法院都未能将诉讼文书实际交付给受送达人，法院的信息传播基本是单向的，没有形成法院和受送达人之间的信息互动交流：受送达人很难在报刊媒体上读到自己涉案的有关公告；由于许多被公告送达的当事人已经离开了自己的住所，在法院或住所地张贴的公告也很难让受送达人知悉。送达的最终目的是令受送达人参与相关程序，但从公告送达的实际效果来衡量，远远没有达到该目的，最终很可能导致缺席审判。

表3　广西壮族自治区某基层法院缺席判决率统计^[56](www.xing528.com)

通过表3可以发现，近三年来，某县人民法院公告送达的案件缺席审判率每年都在90%左右。应该说明的是，广西壮族自治区某县法院所统计的这一数字并不是孤例，在全国许多其他法院也同样存在类似情形。例如上海某法院在2007～2009年间，采用公告送达方式的案件中，当事人的到庭率分别为3.57%、2.67%和0.96%，通过公告送达的当事人受到缺席判决的比例更是在96%以上。^[57]

（三）公告次数较多、周期较长，严重降低诉讼效率

民事诉讼是由若干审判行为与诉讼行为按时间先后所形成的一系列流程。以一审诉讼程序为例，从原告起诉、法院立案开始，对于当事人下落不明的，应当通过公告送达起诉状副本、应诉通知书、合议庭组成人员通知书、开庭传票、裁判文书等法律文书，这些法律文书可按类别分为开庭之前应当送达的文书与开庭审理之后应当送达的文书；也就是说，一审程序中至少需要对下落不明当事人进行两次公告送达。有些法院在实践中实行立审分开，立案庭只负责送达起诉状副本、应诉通知书；案件移交到审判庭之后，再由合议庭送达合议庭组成人员通知书、开庭传票，从送达次数上看，此时至少要分三次进行公告送达。

根据现行《民事诉讼法》的规定，采用公告送达的，自发出公告之日起经过60日，即视为送达。如果一个案件需要进行三次公告送达，每次60天，三次共需180天（约六个月）；另外加上民事诉讼法规定被告提出答辩状的期限15天、法院指定的举证期限（合计通常不小于30天），仅进行送达及等待时间就长达七、八个月。如果一审判决以后，任何一方当事人不服提出上诉，二审程序对于下落不明的当事人一方同样要适用公告送达方式，法律文书包括上诉状副本、传票、合议庭组成人员通知书、二审裁判文书等。从公告次数来看，二审程序中同样要公告送达至少两次，需时120天，加上提出答辩状的时间15天，公告送达时间同样需要四、五个月。总体而言，对于有当事人之一下落不明情形的一起民事案件，从一审到二审要适用公告送达方式送达民事诉讼文书，最少要四次，时间长达半年多，严重影响了诉讼效率，令案件久拖不决，权利义务关系迟迟不能确定。

（四）实践中可能出现原告恶意利用公告送达来侵害被告方合法权益

根据民事诉讼法的要求，原告向法院提起诉讼，条件之一是要有“明确的被告”。据《民诉法解释》第209条所规定，原告提供被告的姓名或者名称、住所等信息具体明确，足以使被告与他人相区别的，可以认定为有明确的被告。在保障当事人起诉权、实行立案登记制的背景下，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第6条第（三）项也规定，原告起诉时只需要提交“具体明确的足以使被告或者被告人与他人相区别的姓名或者名称、住所等信息”材料。也就是说，原告起诉时仅需要提供被告的住所信息，并不要求提供被告当前的准确地址。

在司法实践中，常常有原告恶意利用法律的规定，在明知被告具体地址的情形下，故意虚构被告方地址或者谎称被告方下落不明。最高人民法院法释〔2004〕17号《关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》中规定：“人民法院依据原告起诉时提供的被告住址无法送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。人民法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉或者裁定终结诉讼。”法院在无法按原告提供地址进行送达的情形下，最终只能采用公告送达。此后原告方利用公告送达并不能保证实际通知到被告的特点，变相剥夺了对方的举证、质证、辩论权，最终获得有利于自己的诉讼结果，极大地侵害未到庭被告的合法权益，也给人民法院的司法权威造成损害。

此类适用公告送达进行的欺诈性诉讼主要多发于两类情形：其一，进行恶意离婚。例如在配偶外出打工、与家庭并未失去联系的情形下，另一方在当地提起离婚诉讼并进行公告送达。法院作出缺席判决支持起诉方的离婚请求，此时配偶方还未曾知晓诉讼；等到上诉期一过，离婚判决就是生效判决，并且按照法律规定离婚判决不能申请再审。其二，恶意制造债务。利用他人长期外出之机提起诉讼制造债务；或者债权人与债务人进行恶意串通，侵害与债务人存在连带清偿责任的第三人合法权益。^[58]