行政行为更正的必要性与方式

不同于追认及补正，行政行为更正涉及行政行为内容之错误，而不涉及行政行为之违法。违法与错误之区别在于该瑕疵与行政行为所反映的行政意志内容是否一致：违法行为与其行政意志内容相一致，只不过该行政意志内容及表达方式违背了法律规定；而错误行为则与其行政意志内容不一致，即该行政意志在表达过程中违背了其本来真实意思。[15]违法的判断标准是适法性，而错误的判断标准是行政意志之真实性。错误不仅存在于合法行为中，也存在于违法行为中。德国、葡萄牙、我国台湾地区及澳门特别行政区等法律规范均对“错误”之更正作出了类似之规定，[16]我国《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》等法律规范也作出了规定。[17]

对于行政机关实际操作过程中的错误，[18]因不涉及行政行为的违法性，行政机关应当随时予以更正，并无时限之限制。[19]更正具有追溯效力，追溯至行政行为作出之时。更正是由行政行为的错误所致，相对人并无信赖利益之保护，[20]如果相对人因此获益则将返还。更正应当以适当的方式作出，如附记于原行政决定书文本中或制作更正书，并应通知相对人及利害关系人，否则更正不生效。[21]

如：据人民网“法治频道”报道，[22]某驾驶员收到云南省楚雄州公安局交警支队楚大高速公路交巡警大队寄出的《违法行为处理通知书》（以下简称《通知书》），违法时间竟然是“1900年1月0日0时0分”。经查，该《通知书》为2011年11月18日寄出，均是2011年11月12日至14日在杭瑞高速公路K2444＋350M处被监控设备记录的车辆。楚雄警方2012年2月22日通报：《通知书》中违法时间错误是由于计算机打印控件出现故障，工作人员审核不严所致，将退还罚款并赔礼道歉。

以上事例中的违法时间之错误是由计算机打印控件故障造成的，属于可更正的错误，行政机关应作出更正书并通知该驾驶员。可更正的错误一定是由于工作疏忽所致，此种错误无法避免。警方退还罚款并赔礼道歉之行为不合法，除非属于监控设备故障造成未违法变成违法（超速）之错误。

[1]余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第213页。

[2]德国《联邦行政程序法》第46条规定：“对于不属于第44条的行政行为，不得仅因以其成立违反程序、形式或地域管辖的规定而主张将之撤销，除非另一决定也会导致同样的结果。”我国台湾地区“行政程序法”第115条规定：“行政处分违反土地管辖之规定者，除依第111条第6款规定（未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者）而无效者外，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，原处分无须撤销。”葡萄牙《行政程序法典》第137条第3款规定：“如属无权限的情况，则有权限作出该行为的机关有追认该行为的权力。”澳门特别行政区《行政程序法典》第118条第3款作出了与葡萄牙相同的规定。

[3]（台）罗传贤：《行政程序法基础理论》，台湾地区五南图书出版公司1990年版，第261页。

[4]［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第116页。

[5]德国《联邦行政程序法》第45条规定：“（1）不导致第44条规定无效的对程序或形式的违反，在下列情况中视为补正：①事后提交行政行为所需的申请；②事后提出所需的说明理由；③事后补作对参与人的听证；④须协作的委员会，事后作出行政行为所需的决议；⑤其他行政机关补作其应作的共同参与。（2）第1款第2至5项所列的行为，仅允许在前置程序结束前，或未提起前置程序时，在提起行政诉讼之前补作。（3）行政行为未附具必需的理由说明，或在作出行政行为之前未按要求听取参与人意见，以致其不能及时对行政行为表示异议的，未遵守法律救济期限视为无过错。按第32条第2款规定恢复期限所依之事实，以补作原未作的程序行为的时刻为开始。”
我国台湾地区“行政程序法”第114条规定：“违反程序或方式规定之行政处分，除依第111条规定而无效者外，因下列情形而补正：①须经申请始得作成之行政处分，当事人已于事后提出者。②必须记明之理由已于事后记明者。③应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者。④应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议者。⑤应参与行政处分作成之其他机关已于事后参与者。前项第2款至第5款之补正行为，仅得于诉愿程序终结前为之；得不经诉愿程序者，仅得于向行政法院起诉前为之。当事人因补正行为致未能于法定期间内声明不服者，其期间之迟误视为不应归责于该当事人之事由，其回复原状期间自该瑕疵补正时起算。”
葡萄牙《行政程序法》第137条与我国澳门特别行政区《行政程序法典》第118条均将“追认、纠正及转换”一起予以规定。

[6]《湖南省行政程序规定》第164条规定：“具有下列情形之一的，行政执法行为应当予以补正或者更正：①未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的；②文字表达错误或者计算错误的；③未载明决定作出日期的；④程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或者其他组织合法权利的。补正应当以书面决定的方式作出。”该规定未区分“补正”与“更正”各自的适用对象，过于笼统。第一款第4项以“程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏”概括作为兜底条款，并不科学，因“程序上”无法包含“文字表达错误或者计算错误”之内容。《汕头市行政程序规定》第152条与之作出了相同规定。
《山东省行政程序规定》第129条规定：“行政决定有下列情形之一的，应当以书面形式补正或者更正：①未说明理由，但是未对公民、法人和其他组织的合法权益产生不利影响的；②程序存在轻微瑕疵，但是未侵犯公民、法人和其他组织合法权益的；③文字表述错误或者计算错误的；④未载明作出日期的；⑤需要补正或者更正的其他情形。”

[7]“行政程序是指行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。行为方式构成行政行为的空间表现形式；行为步骤、时限、顺序构成行政行为的时间表现形式。行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。”（姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第365页。）行政行为程序要件内容在范围上包括行政行为形式要件。

[8]应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第149页。

[9]该学者认为，我国台湾地区“行政程序法”第114条应限缩解释为：“该条第1项第2款至第5款所列之四种情形，虽于第2项所定时点前，补行欠缺之程序（补申请、补记理由、补予陈述意见之机会、补作决议、补行参与），亦仅于补行政程序后，对于行政机关原违反程序所作成之实体决定不生影响时，始得补正（程序违反之瑕疵因补行程序而治愈）。反之，如虽依限补行程序，但行政机关因而应变更其原先违反程序所为之实体决定时，程序违反之瑕疵自不能因此补正，而应认法院得于审查后撤销之”。参见（台）汤德宗：《行政程序法论》，台湾地区元照出版公司2001年版，第92页。

[10]如以《行政诉讼法》与司法解释对于“违反法定程序”判决规定为例。《行政诉讼法》第70条规定，违反法定程序的，该行政行为应当被撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第71条规定，被告被判决重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行为基本相同的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第90条第2款规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受《行政诉讼法》第71条规定的限制。由此可见，违反法定程序的行政行为，虽可被撤销，但还可重新作出，更不用谈其他程序的约束力了，该规定内容对于法定程序之遵守及程序观念之重塑构成了重大障碍。(www.xing528.com)

[11]不得违反其实本身含有不可补正之意。《湖南省行政程序规定》第62条第1款规定，“行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务”。按照该规范第164条第1款第1项规定，未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的，可以补正。第62条规定“应当”告知理由，而第164条规定未说明理由可以补正。前后两处规定体现了不同的程序价值观，相互矛盾。《山东省行政程序规定》第9条与第129条作了相似规定。

[12]行政处罚决定作出之前，行政机关必须依法向当事人告知事实、理由和依据，听取当事人的陈述、申辩，否则行政处罚不成立。“不成立”即在强调该程序内容的重要性与强制性，如果这些程序以不影响行政处罚决定内容为由予以补正的话，那么该程序规定之目的及价值将落空。

[13]（台）陈敏：《行政法总论》，台湾地区新学林出版股份有限公司2004年第4版，第422页。陈敏举了一实例：A申请建4层楼，行政机关核发了3层楼的建筑许可，此时A需要补建造该3层楼之申请，或直接按照行政机关核发建筑许可施工，瑕疵获得补正。

[14]行政行为补正只能在行政诉讼起诉前完成，而不能在行政诉讼中由法院或审判长发问或告知之时原行为作出机关作充分陈述、阐明或补充来实施。参见：我国台湾地区行政法院“2006年度裁字第2935号裁定”（《行政程序法裁判要旨汇编（四）》（2007年），第323页）。

[15]我国台湾地区行政法院“2004年度诉字第792号判决”指出：“更正……系使处分书所载事项与处分外观上的规制意旨一致，若逾此范围，则属行政处分的撤销。”（《行政程序法裁判要旨汇编（二）》（2005年），第180页）更正之错误，是表达与意思的不一致。如果由于行政机关某种原因导致了事实认定、适用法律等错误，那么适用违法行为之撤销规则而与更正无关。（我国台湾地区行政法院“2006年度判字第1759号判决”即将“纯属登记机关之疏忽而错误登记”认定为“违法行政处分”，对其“注销”性质认定为“撤销”。参见：《行政程序法裁判要旨汇编（四）》（2007年），第338页。）

[16]德国《联邦行政程序法》第42条规定：“行政机关可随时更正行政行为中的书面错误，计算错误及类似错误。涉及参与人正当利益的，有关错误必须更正。行政机关有权要求交回拟更正的文本。”葡萄牙《行政程序法典》第148条规定：“一、计算错误或行政机关表达意思时的错误，如属明显，则有权限废止有关行为的机关可随时更正。二、更正可由有权限的机关主动作出，或应利害关系人的请求而作出，更正具有追溯效力，且应以作出该被更正行为所采用的方式及公开的方法为之。”（我国澳门特别行政区《行政程序法典》第127条作出了同样规定。）我国台湾地区“行政程序法”第101条规定：“行政处分如有误写、误算或其他类似之显然错误者，处分机关得随时或依申请更正之。前项更正，附记于原处分书及其正本，如不能附记者，应制作更正书，以书面通知相对人及已知之利害关系人。”

[17]《湖南省行政程序规定》第164条第1款规定未区分“补正”与“更正”的各自适用对象，过于笼统。第4项以“程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏”概括作为兜底条款，并不科学，因“文字表达错误或者计算错误”之更正适用情形无法归入“程序”范畴。
《山东省行政程序规定》与湖南省的规定相类似，该规范第129条规定：“行政决定有下列情形之一的，应当以书面形式补正或者更正：①未说明理由，但是未对公民、法人和其他组织的合法权益产生不利影响的；②程序存在轻微瑕疵，但是未侵犯公民、法人和其他组织合法权益的；③文字表述错误或者计算错误的；④未载明作出日期的；⑤需要补正或者更正的其他情形。”

[18]将处罚对象之“黄文金（即盛景企业社）”错误写成了“盛景企业社黄文金”，我国台湾地区行政法院“2006年度诉字第124号判决”对此认为属于更正之瑕疵。参见：《行政程序法裁判要旨汇编（四）》（2007年），第275页。

[19]行政行为错误并不构成行政行为的无效，行政行为更正并不涉及时限问题。参见：我国台湾地区行政法院“2006年度裁字第1444号裁定”（《行政程序法裁判要旨汇编（四）》（2007年），第321页）。

[20]我国台湾地区行政法院“2003年度诉字第146号判决”指出：“被告机关误载原告之母姓名非授予利益之行政处分，且事关身份关系，嗣依法更正登记，即无原告所主张信赖利益保护及是否符合比例原则之问题。”参见：《行政程序法裁判要旨汇编（二）》（2005年），第248页。

[21]我国台湾地区行政法院“2003年度诉字第2971号判决”指出：“原告主张未受到更正之书面送达，就此应由被告机关负举证证明之责，如未能就更正书面已送达之事实，提出相关证据，自不能认已对于原告发生效力。”《行政程序法裁判要旨汇编（二）》（2005年），第177页。

[22]参见：“车主收到‘1900年超速罚单’云南楚雄交警退款道歉”，载新浪网，http：／／news.sina.com.cn／c／2012－02－24／000023982794.shtml，最后访问时间：2020年10月17日。