行政行为补正的效力和范围

补正，葡萄牙和我国澳门特别行政区也称之为“纠正”，是指对欠缺合法要件的行政行为进行事后补救，使违法行政行为因补足要件而成为合法行政行为并继续维持其效力。补正观念基于行政行为瑕疵理论的演变而产生。对于违法行政行为不应拘泥于形式上的依法行政原则之贯彻而予以撤销，而是应注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。[3]根据行政行为违法内容及程度，分为可撤销行政行为与可补正（及可追认）行政行为。在可撤销行政行为中，信赖保护、公益维护等多种因素尽量限制了撤销或维持了违法行政行为效力。而行政行为补正则直接对于某些违法行政行为予以补救而维续其效力。

补正主要出于程序经济与效率之考虑。如果程序或形式上轻微违法而实体内容等合法之行政行为，依照依法行政原则而被撤销，但是为使得原行政行为所追求的公益不致落空，行政机关还必须要重新作出一个内容相同之行政行为，那么这种做法或步骤则浪费了行政资源，降低了行政效率，也在一定程度上损害了法的安定性。“即使当初行政行为有瑕疵，与其予以撤销而作出同样的处分，倒不如维持当初的行政行为的效力，从法的稳定性的观点来看也是理想的，并且，在防止行政浪费的意义上，也有助于行政经济”。[4]所以，补正由程序经济与效率原则、法的安定性原则所支撑，而程序经济与效率又与法的安定性紧密相连，补正中法的安定性维护有利于程序经济与效率之实现。德国、葡萄牙、我国台湾地区与澳门特别行政区“行政程序法”对于补正均作出了规定，[5]而我国《湖南省行政程序规定》《汕头市行政程序规定》《山东省行政程序规定》也作出了相应规定。[6]借鉴德国及我国台湾地区等规定，笔者认为，行政行为补正应遵循以下要件：

首先，补正只适用于程序或形式上[7]轻微违法的情形。补正限于行政行为程序或形式上轻微违法之情形，实体违法或严重违反行政程序者不能补正。德国与我国台湾地区“行政程序法”均以列举方式规定了五种补正情形，该五种情形限于程序或形式方面违法。我国台湾地区“行政程序法”秉承德国法规定，其“行政程序法（草案）”（1993年）对于行政行为补正的说明是：“行政处分违反程序或方式之规定者，固为有瑕疵的行政处分，惟程序及方式之规定旨在促使行政机关能做成内容正确之决定，其本身尚非目的，故如其违反之情节未达于无效之程度，且事后补正仍无害其规定之目的者，自非不许行政机关为事后补正，以维持行政处分之存续，并促进行政效率。”[8]由德国与我国台湾地区规定及说明来看，虽然补正适用对象为程序或形式上轻微违法的行政行为，但是由于大陆法系“轻程序、重实体”与“将程序视为实体手段”等传统观念的影响，程序或形式上轻微违法的实际认识较为宽泛，如将“说明理由”“给予陈述意见”“听证”等均界定为可补正情形。作为此观念认识的延伸，“对行政决定不产生实质影响”或“不影响行政决定实体内容”往往又作为程序或形式轻微违法之判断标准。如：我国台湾地区有学者认为应将“实体决定不生影响”作为程序违法可补正之限制条件，[9]其虽出于限制补正之目的，但将程序轻微违法与实体决定相联系却体现了大陆法系传统的程序观念。

我国在传统上“轻程序、重实体”，受大陆法系影响，我国基本上坚持程序工具主义观点，将程序视为实现实体的手段。未认识到程序的自身价值，容易导致法律规定[10]以及实践中程序虚无主义泛滥。所以，补正适用对象并非简单的是“程序或形式上轻微违法”，而是其内涵与外延的确定，而其涉及程序观念之转变。改变过去的程序观念，重视程序自身价值，并非是以程序中心论来代替实体中心论。事实上实体与程序同等重要，没有主次、轻重之分。程序轻微违法之界定，笔者认为，首先应抛弃以是否影响实体决定内容作为程序或形式违法轻重之判断，因其带有浓厚的程序工具主义色彩，容易导致程序的虚无主义；同时，这种以事后结果来审视事前与事中程序与形式重要性之判断方法，违背了正常逻辑。其次，以重要程序之外的排除方式来界定程序轻微违法，即确定重要程序内容范围，除此之外程序违法均属可补正的程序轻微违法。而重要程序之界定，应以法定程序为标准。一方面，法定程序是指法律规范明确规定应遵循之程序，将程序内容上升为法定形式完全可认为该程序为重要程序，不得违反也不得补正，[11]如《行政处罚法》第31条、第32条以及第41条规定。[12]另一方面，“法定”程序之理解不应拘泥于实定法规定，而应理解为法的应然要求。法律对行政程序的应然要求，即反映行政程序最基本价值的要求，应一直予以保留并贯彻，不论实定法是否予以明确规定。从世界范围来看，听取意见、告知权利以及说明理由等内容是行政程序中具有普世价值的共性内容，其反映了行政程序基本价值，应作为行政程序之最低要求予以遵守，不得违反不得补正。

由上可见，法定程序之欠缺不应作为程序轻微违法而可补正，除法定程序之外的可补正。当然，在法定程序遵循之前提下，实定法未羁束性规定程序行为之形式，该形式上的欠缺是可以补正，如未采用书面形式。如此之界定，笔者主要考虑到程序观念在我国还需要加强，应尽量缩小补正的适用范围，如果再简单的以不影响实体决定内容或相对人权益作为程序轻微违法标准，则必将导致补正之泛用，并加剧程序之虚无主义。从法律规范系统来看，转变程序观念、加强程序作用，还必须修改相应的法律规范内容，特别是禁止因违反法定程序而被撤销的行政行为之事后重作，否则此处补正适用范围构建之目的将落空。(www.xing528.com)

如：某行政机关作出行政行为，该行政决定书在单位落款上缺盖公章。经查由于工作人员工作失误遗漏所致，行政行为其他方面均无不法之处。在私法领域，签字与盖章一般具有同等法律效力，两者具备其中之一即可，但出于交易安全之考虑，在实践中民事主体往往采用签字并盖章的做法。在公法领域，出于交易安全之目的，按照交易习惯行政行为一般需要盖章，而盖章一直也是行政内部程序中的必要环节。有单位落款而未盖公章的行为，并不欠缺行政行为构成要件内容，该行政行为成立并可生效。未盖公章是由行政机关违反其内部程序所致，不影响其对外效力，而对未盖公章之形式欠缺，行政机关可予以补正。当然，出于交易安全之目的及行政行为作出慎重之考虑，如果法律将盖章作为行政行为法定构成要件，那么未盖公章者则将导致该行为不成立；如果法律将其作为法定形式，那么则将导致该行为违法但不得补正。而《山东省行政程序规定》第132条将“未加盖行政机关印章的”行政决定直接界定为无效行为，则是对盖章作出了最为严厉的要求。

其次，补正主体为行政行为作出机关。德国与我国台湾地区“行政程序法”均规定，申请人事后申请作为补正之适用情形。“惟此种行政处分本质上系对相对人为授益，其相对人如愿享有该行政处分之利益，自得随时提出申请，补正其瑕疵。”[13]笔者认为，行政机关实际作出内容与相对人申请内容不一致，是由于行政机关部分拒绝了申请内容。此种情形下无须相对人补正申请，相对人也并非补正主体。

再次，补正期间应在行政行为未进入司法救济程序之前。理由同追认期间之确定，在此不再赘述。德国及我国台湾地区“行政程序法”均规定，在该行政行为被提起行政诉讼之前完成补正。[14]

最后，补正应以书面形式作出，其效力溯及至行政行为作出之时。补正是对原行为之补救，使其效力得以维续，在形式上必须采取书面形式。补正之效力溯及至行政行为作出之时，其意味着该行政行为作出后至补正前的效力得到了补救，已完全可具备合法行政行为应有之效力。当然，如果因补正行为而导致相对人未能于法定期间内提出异议，该期间之迟误应不归责于相对人，其恢复原状期间自补正时起算。