行政行为追认的规定与效力研究

追认是指有权机关对无权机关作出的行政行为予以事后确认，从而使得违法行政行为转化为合法行为。出于行政管辖权的分工，各行政机关应在各自管辖权限范围内作出相应的行政行为，否则该行为因主体不适格而违法。一般情况下，该行政行为适用撤销规则，即由原行政行为作出机关、司法机关或行政复议机关在各自程序中适用相应的撤销规则。但是，如果该行政行为被撤销后，而有权机关又必须作出相同内容之行政行为，那么出于效率与程序经济考虑，可以由有权机关追认而省去撤销与重作之步骤。对于有权机关对于无权机关作出行为之追认，德国、葡萄牙、我国台湾地区及澳门特别行政区“行政程序法”均作出了相应规定。[2]借鉴德国及我国台湾地区等规定，笔者认为，行政行为之追认应注意以下要件：

首先，追认仅适用于原机关违背地域管辖规定的情形，不涉及专属管辖、事务管辖及级别管辖之问题。除了行政行为作出主体不具有地域管辖权之外，该行为的其他合法要件均不缺乏，此时如果该行政行为被撤销则有权机关又必须作出内容相同的行为，而追认可省略相应步骤以实现程序经济与效率。地域管辖分工是指在相同行政业务部门系统中相同级别行政机关之间的权限分工，相较于专属管辖、事务管辖及级别管辖，违反地域管辖在违法程度上显然轻微，所以只有针对此类违法行为才可适用追认。

其次，追认为有地域管辖权之行政机关依申请的行为。有管辖权的机关收到追认请求之后，应以依法行政原则之要求严格审查原行政行为，只有原行为仅违反地域管辖之要求而其也须作出相同内容之行为时，必须作出追认行为以实现效率与程序经济目的。追认是依申请的行为，以原机关向有管辖权的机关提起追认申请为前提。相对人与原机关因地域管辖产生异议，追认事由首先由原机关知悉，只有原机关获知追认事由后才可能向有管辖权的机关提起请求（当然，原机关也可以直接予以撤销并将此向有管辖权的机关移送——不符合效率与程序经济原则）。如果相对人直接到另一地域之有地域管辖权的机关提起追认申请（一般不可能），而原机关又不认为违反地域管辖权，那么“追认”行为可能引发两个行政机关之间管辖权之争议，反而不能实现效率与程序经济之目的。另外，如果将追认行为定位于依职权的行为，有管辖权的机关获知追认事由后就依职权作出追认行为，但是原机关又不认为其违反了地域管辖权之规定，同样也引发管辖权之争。(www.xing528.com)

再次，追认期间是该行政行为未被原机关撤销或未进入司法救济程序。行政行为被原机关撤销的，追认行为缺乏标的而无法实施，有管辖权的机关只能依法重新作出行政行为。行政行为被诉至救济机关，司法救济程序启动后，救济机关将实施相应审查，此时追认机关再实施审查则反而浪费行政资源。同时，追认机关审查后作出的追认行为此时还可能将与救济机关作出的决定相矛盾，不利于法律适用的统一性，也浪费了行政资源。如：救济机关因原行为违法而对此予以撤销，而追认机关则作出了追认使原行为转化为合法——按照司法优位原则，追认则可能是“无用功”。所以，出于效率与程序经济原则，追认行为应在救济程序启动之前完成，否则失去了追认制度的目的及价值。

最后，追认应以书面形式作出，其效力溯及至行政行为作出之时。追认行为属于行政行为，应遵循行政行为合法要件，相对人对此不服当然可以实施救济。同时，追认是对原行为效力之承认，在形式上必须采取书面形式。追认之效力溯及至行政行为作出之时，其意味着该行政行为作出后至追认前的效力得到了补救，已完全可视为合法行政行为应有之效力。