撤销期间设立思路与规则拟定成果

大陆法系国家与澳门特别行政区、我国台湾地区虽在“是否分类规定撤销期限”“是否区分不同的违法原因分别规定撤销期限”“期限起算点”“是否规定最长期限”等问题上有着不同做法，但对于职权撤销期限即除斥期间均进行了专门规定。美国对于职权撤销及其期限未作专门规定，职权撤销与处罚手段的撤销、甚至行政行为废止适用相同程序及期限要求——“随时”启动程序并在“合理时间内”作出决定。两大法系对于行政行为因相对人欺诈而违法的撤销时间要求均比较宽泛：“随时”或“任何时候”。宜借鉴合理成分，结合我国实际，以下从思路与规则两个方面尝试设置我国职权撤销除斥期间内容：

1.职权撤销除斥期间设立思路。

（1）针对授益行政行为违法的不同原因，有区别地设定职权撤销除斥期间。授益行政行为违法有相对人的原因，也有行政机关的原因。区分不同原因——特别是相对人欺诈——设定不同的职权撤销期限，为德国、法国等国采纳。美国有些州及南非部分法律将此专门列举，作为撤销原因，并设定刑罚。针对因相对人欺诈造成授益行政行为违法的，职权撤销除斥期间宜单独设定。

（2）区分不同种类的授益行政行为，有重点地设定职权撤销除斥期间。一次性行为与持续性行为产生法律效果的持续性程度不同，随着时间推进，其对法律关系网的建立与权益派生的作用也不同。持续性行为职权撤销对相对人与利害关系人权益的影响、法律秩序稳定性的破坏程度更大。持续性行为职权撤销除斥期间构建的出发点，侧重于法律秩序稳定性与权益保护角度，更需要最长期限以限制撤销权行使。当然，在技术上，对一次性行为也可以捎带设定最长期限，虽然并无必要。

（3）出于不同规范功能，设定不同的职权撤销除斥期间的起算点与期间长度。除斥期间起算点即撤销权行使自何时起计算，决定着撤销权行使时间的长短问题，事关法的安定性，必须首先予以明确，否则将引发争议。如：由于德国《联邦行政程序法》的措辞不明确，使得1年期限的起算点存在争议，产生了四种可能性。[113]国外、我国台湾地区及澳门特别行政区规定主要有两种方式：德国与我国台湾地区的做法是知道撤销事由之日，法国、西班牙等国的做法是行政行为作出之日。其中“知道撤销事由之日”应是行政机关第一次认识到行政行为违法的客观事由（撤销原因或事由）之日。[114]行政机关认识到行政行为违法的途径是自我发现，或者是被明确告知。从知道撤销事由之日起算，设定短期限，促使职权撤销（程序）尽快完成，以实现法律秩序稳定性等价值。从行政行为作出之日起算，设定最长期限，促使职权撤销权尽早行使，以不打破既定法律秩序稳定性。这两种方式可以相互补充，均宜承认，从而形成整个撤销除斥期间体系。

2.撤销除斥期间规则拟定。

（1）以知道撤销事由之时作为起算点，职权撤销除斥期间的短期限设定。借鉴德国与我国台湾地区的做法，以行政机关知道授益行政行为违法客观事由之日作为起算点，（假定）设定1年的短期限（规则1）。[115]1年期限是行政机关进行职权撤销的处理时间。行政机关知道撤销事由，有两个途径：一是自我发现，二是相对人或利害关系人反映。前者，相对人或利害关系人无法获知行政机关知道撤销事由的确切时间，无法用此规则限制撤销权行使。(www.xing528.com)

职权撤销是一个新的行政行为，应遵循行政行为作出的一般原则与程序要求。授益行政行为职权撤销行为，对相对人是不利行为，应遵循事先告知其事实、理由、依据并听取意见等正当法律程序，即撤销草案告知并听取意见。撤销草案告知并听取意见的时间点是确定的。一方面可以用撤销草案告知作为行政机关知道撤销事由的事实依据，另一方面也可以用告知时间作为参照点进一步细化或弥补规则1：自撤销草案告知之日起3个月内，行政机关应当作出是否撤销的决定（规则2）。这一点，类似于西班牙职权撤销程序处理期限的规定。

按照以上两个规则，分两种情况予以小结。第一种情况，授益行政行为撤销事由为作出机关之外主体提供的，提供时间即可确定为职权撤销除斥期间的起算点。同时，行政机关还需要将撤销草案告知相关主体，所以撤销除斥期间同时遵循3个月与1年的规则。第二种情况，授益行政行为撤销事由为作出机关自我发现的，外界无法确定撤销除斥期间的起算点。但是，行政机关需要将撤销草案告知相关主体，所以撤销除斥期间只遵循3个月的规则。

（2）以授益行政行为作出之日作为起算点，职权撤销除斥期间的最长期限设定。职权撤销短期限设定，能促使职权撤销（程序）尽快完成，进而实现法律秩序稳定性等价值。在授益行政行为违法未被及时发现、存续时间很长的情形下，撤销短期限虽然能促使职权撤销（程序）尽快完成以实现法律秩序安定性等价值，但是不能在整体上实现法律秩序稳定性等价值，特别是持续性行为。如：按照以上两个规则，1年与3个月的期限虽短，但是如果实际确定的除斥期间起算点——即知道撤销事由的客观时间——比较晚的话，那么从授益行政行为作出到撤销决定之间的时间间距也很长。另一方面，撤销事由如果是作出机关自我发现的，外界对于起算点无法确定，撤销权行使完全由作出机关自我掌控。那么，以上两个职权撤销除斥期间规则的作用将很有限。所以，宜借鉴法国、西班牙等国做法，以授益行政行为作出之日作为起算点，设定一个最长期限，以补充以上两个规则。

设定最长期限，需要考虑与行政诉讼时效期限的关系。澳门特别行政区与葡萄牙采用职权撤销除斥期间与行政诉讼时效期限完全一致的做法，职权撤销不得在该行政行为可提起行政诉讼期间届满后再实施。职权撤销可以弥补法律救济不足，[116]在法律救济时效期限后一般仍可实施，职权撤销除斥期间与行政诉讼时效期限不宜完全一致。我国《行政诉讼法》对于行政行为诉讼时效期限采用短期限与最长期限两种方式进行规定，前者除了经行政复议的案件与保护人身权、财产权的案件外，以“知道或应当知道”为起算点，规定6个月的诉讼时效期限；后者以“行政行为作出之日”为起算点，分别规定了不动产案件20年的诉讼时效期限、其他案件5年的诉讼时效期限。[117]不动产案件的行政诉讼时效期限最长为20年，同时我国民事诉讼时效期限与刑事犯罪追溯时效期限最长也是20年。[118]鉴于20年是我国现有时效期限的最长期间，职权撤销除斥期间最长期限不宜再长；其他授益行政行为职权撤销除斥期间的最长期限比其可提起行政诉讼期限适当长一点，如6年（规则3）。

（3）以相对人欺诈作为违法原因，授益行政行为职权撤销除斥期间的设定。授益行政行为违法是因相对人欺诈造成的，德国与法国等国的做法是职权撤销无时间限制，美国与南非部分法律认为是“随时”“合理的时间内”。相对人欺诈造成授益行政行为违法的，本文赞成该行为职权撤销不宜设置最长期限，即任何时候均可实施职权撤销。首先，相对人欺诈要件应排除行政机关的过错，即行政机关已尽审核义务。欺诈包括胁迫、隐瞒重要事实、提供虚假陈述或材料、作弊等，是行政行为违法的唯一原因而非原因之一，即行政行为违法只归于欺诈原因。如果相对人欺诈，而行政机关未尽审查义务，该行政行为违法原因不单独在于相对人欺诈。按上文，职权撤销除斥期间具有规范行政权的理论意义，是促进行政机关履行审核义务的重要手段。“双方”过错，不能由相对人一方承担。其次，欺诈属于重大违法，在法律规范的价值宣示意义上，这类违法行政行为效果不应得到维护。这类行政行为职权撤销不宜设置最长期限，在任何时间或者随时发现违法事由，行政机关均可以启动职权撤销程序。虽然，持续性行政行为持续时间越长，职权撤销时法律秩序破坏越大（可能影响其他利害关系人权益），但是宜在利益衡量及撤销方式上作限制，而不宜在最长期限上作限制。最后，这类行政行为职权撤销应有短期限予以限制，即行政机关发现违法事由后职权撤销处理应有时间限制，适用规则1与规则2。职权撤销短期限的设定，建立在违法事由被发现的前提下，具有促使职权撤销（程序）尽快完成、防止“行政怠惰”的价值，也是效率原则的要求。不能因为行政行为违法是相对人欺诈造成的，行政机关发现违法事由后职权撤销处理时间就可以毫无限制。

综上，出于维护法律秩序稳定性、规范行政权、保护私方权益等的考虑，授益行政行为职权撤销需要时间限制。出于不同违法原因、区分不同种类行为以及根据不同规范功能，授益行政行为职权撤销除斥期间宜设立不同规则。通过比较研究，职权撤销除斥期间规则宜为：自行政机关知道违法事由之日起，设立撤销短期限；撤销前行政机关将撤销草案告知相对人的，自告知之日起，设立撤销短期限；除了违法由相对人欺诈造成的，自行政行为作出之日起，设立撤销最长期限以补充短期限规则。授益行政行为职权撤销除斥期间理论及制度构建，在主观上充分衡量了法的安定性原则、权益保护、行政权规范与依法行政原则之间的关系，但在客观上会出现：违法者的责任可能得到“豁免”与违法利益在事实上可能得到“承认”。这点犹如，刑罚理论与各国制度承认追溯时效，客观上也会造成犯罪行为不予追究的结果。法的安定性只是法的一种价值追求，在整个制度上需要结合法的其他价值追求进行系统安排。授益行政行为职权撤销，除了除斥期间外，还需要行政机关的事前审查职责的履行与事后责任的追究、行政程序的公开与透明、撤销的利益衡量与限制、撤销效力与方式等整体内容来保障与实现法的整体价值。故，职权撤销除斥期间设立的基础在于维护法律秩序稳定性或法的安定性等价值追求，但在整个制度上并不强调秩序价值的优先，在后果上也不会产生纵容违法、完全豁免违法责任的不利影响。