行政行为效力制度考察结果

授益行政行为的职权撤销需要时间限制，具有理论上的必要性。职权撤销除斥期间制度的构建，还需要制度上的可行性。对国外及澳门特别行政区与我国台湾地区职权撤销期限相关制度的考察，可以为职权撤销除斥期间制度的建构提供一定启示。在制度考察时，首先，选择制定统一行政程序法的主要国家或地区作为考察对象，以其统一的行政程序法作为考察内容。有些主要国家行政程序法未规定相关内容，则未列入考察范围，如日本。其次，由于美国联邦行政程序法未规定相关内容，但是英美法系国家的相关制度较少，故对美国州相关制度进行了一定考察。最后，选择法国等一些未制定统一行政程序法的国家，进行相关制度考察以补充。

1.德国。《联邦行政程序法》对行政行为的职权撤销期限作了专门规定。其将负担行政行为与授益行政行为进行区分，在此基础上分别构建了职权撤销的不同规则。授益行政行为的职权撤销期限为1年，但授益行政行为违法由相对人欺诈、胁迫或行贿导致的情况除外。[91]具体而言：首先，因相对人欺诈、胁迫或者行贿造成行政行为违法的，该授益行政行为的职权撤销无时限，与负担行为类似。其次，其他违法授益行政行为的职权撤销除斥期间为1年。最后，除斥期间起算点为，行政机关知道行政行为违法的事实或法律理由，即撤销期限为撤销处理期限而非决定期限。[92]

2.法国。法国未制定统一行政程序法，行政行为撤销期限由单行法律与判例规定。违法行政行为撤销期限，主要分为两种情况：一是，撤销期限为行政决定作出之日起4个月。根据太尔努案的判决，“撤销行政法规不再同诉讼时限相关联；尔后，只要在作出决定之日算起的4个月内，决定都可能被撤销，不管第三者是否提出了指控，也不管该决定对第三者是否具有决定性的意义。”[93]二是，因行政相对人的欺诈而作出的行政决定，该行政决定撤销期限不受4个月的限制。“如果行政决定是作弊得来的，它便不会创设权利，且可能在规定期限之外被撤销……”[94]由此可见：首先，与德国做法相类似，因相对人欺诈造成行政行为违法的，该行政行为职权撤销无期限。其次，其他违法行政行为的职权撤销除斥期间[95]为4个月。再次，除斥期间起算点，为行政行为作出之日，与德国做法完全不同。最后，法国的做法，与意大利《行政程序法（草案）》曾经拟定的内容比较相似。[96]

3.西班牙。《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》对行政行为职权撤销期限专门作了规定。[97]第一种情形，对于“征税”或者“否定行为”，只要在不构成法律不允许的豁免、不违反平等原则、不损害公共利益、不违法的前提下，行政机关可以在任何时候撤销，即撤销无期限。[98]第二种情形，根据行政行为可撤销性规定，对于利害关系人有利的可废除（包括可撤销）行为宣布为有害行为，在行政行为作出4年后，行政机关不得再宣告其有害，即不得撤销；而当可废除（包括可撤销）行为有害性宣告程序开始6个月后，没有作出决定，程序失效。[99]由此可见：首先，针对不同行政行为，西班牙分别规定了职权撤销的不同期限。采用类似负担行为与授益行政行为分类，进行不同规定的方法，与德国做法较为相似。其次，对于利害关系人有利行为（包括授益行为）撤销除斥期间的设定，采用了两种方法以相互补充。第一种方法是，以行政行为作出之日作为除斥期间起算点，规定了4年的最长期限，与法国做法相同。第二种方法是，以有害性宣告程序（包括撤销程序）开始作为除斥期间起算点，规定了6个月的短期限。

4.澳门特别行政区。《行政程序法典》对行政行为职权撤销的期限作了专门规定。[100]分为三个方面：一是，行政行为职权撤销，只能在该行为可提起行政诉讼的期间内行使；二是，如果可提起行政诉讼的期间有不同规定，就以最后届满的期间为准；三是，可撤销行为已经被提起行政诉讼，行政机关只能在司法机关作出判决前进行职权撤销。[101]由此可见：澳门特别行政区行政行为的职权撤销除斥期间，与该行为的行政诉讼时效期限相一致，即行政行为职权撤销不得在该行为可提起行政诉讼期间届满后再行使。澳门特别行政区的做法，与葡萄牙《行政程序法》的做法较为一致。[102](www.xing528.com)

5.我国台湾地区。“行政程序法”对行政行为职权撤销的期限作了专门规定，违法行政行为职权撤销的除斥期间为2年。[103]具体而言：首先，职权撤销除斥期间规定的适用对象为所有的违法行政行为，包括负担行政行为与授益行政行为。其次，除斥期间起算点为，撤销机关知道撤销原因，与德国做法相一致。最后，除斥期间为2年，比德国规定的时间要长。

6.美国。《联邦行政程序法》未区分职权撤销、处罚手段撤销及废止，未规定行政行为职权撤销期限。[104]《州示范行政程序法》（Model State Administrative Procedure Act）也未提及。行政行为职权撤销属于行政决定，除了采用正式程序或非正式程序的差别外，均适用行政裁决程序。除例外规定外，行政裁决均要求在“合理的时间内”作出结论。[105]在各州法律中，有些州虽规定职权撤销，但未规定撤销期限。如：俄亥俄州《驾驶执照法》规定，驾驶执照因欺诈或违法取得或者错误发放的，即被撤销。[106]但是，该法与该州《行政程序法》均未对撤销程序及期限作出专门规定。[107]在司法与行政撤销权限上，按照《驾驶执照法》，在相对人申请过程中，虚假陈述（诸如欺诈各情形）是犯罪行为；[108]法庭可以在判处刑罚的同时撤销相关许可证，[109]行政机关不再按照行政程序进行撤销。所以，美国《联邦行政程序法》没有专门规定职权撤销程序，职权撤销遵循行政裁决程序的规定。行政机关着手撤销后，按照联邦或者州的行政程序法规定，在“合理的时间内”作出（是否撤销的）决定。

7.南非。南非未制定统一的行政程序法，但在法律中有职权撤销的规定。如：《金融咨询与服务法》规定，申请人在申请许可证时，未对相关信息作充分披露，或者提供虚假、误导的信息，其所取得的许可证将随时（at any time）被暂停或撤销。[110]行政机关着手撤销之后，在多长时间内作出撤销决定，留给行政机关自我把握。[111]《金融咨询与服务法》明确规定了行政行为因相对人欺诈或违法而职权撤销许可证的时限：随时可以被撤销。至于着手撤销后多长时间内作出（是否撤销的）决定，留给许可证登记员自由裁量。与美国相似的是，相对人欺诈是犯罪行为。[112]

从以上所列国家及地区规定，结合本文议题，可以看出：第一，针对不同违法原因，分别设置不同的撤销期限。如：德国、法国针对因相对人欺诈而导致行政行为违法的情形，职权撤销无时限的限制；针对其他原因违法，则设置专门期限即除斥期间。意大利（草案）只设置某种轻微违法的撤销除斥期间，进而排除其他原因违法的适用，方法上与德国、法国的相一致。第二，撤销除斥期间的起算点并不相同。如：德国与我国台湾地区撤销除斥期间的起算点自知道“撤销事由”开始，而法国、西班牙、意大利（草案）则从行政行为作出之日起算。第三，撤销除斥期间的规定方式不尽相同。德国与我国台湾地区仅规定了“短期限”而未规定“最长期限”，即从知道撤销事由起固定时间内撤销；法国、意大利（草案）以行政行为作出之日作为起算点，规定了撤销的最长期限；西班牙采用最长期限与短期限相结合的方式。第四，在职权撤销除斥期间与诉讼时效期限的关系上，有不同做法。绝大部分国家或地区的职权撤销除斥期间与诉讼时效期限并无直接联系，行政行为可提起诉讼期间届满后，其依然可以被职权撤销。葡萄牙与澳门特别行政区的职权撤销除斥期间，基本上适用其行政诉讼时效期限的规定，即行政行为可提起诉讼期间届满后，行政行为不得被职权撤销。