撤销除斥期间的意义—以行政程序法视角的研究成果

任何事物均具有两面性，职权撤销缺乏规范，授益行政行为的撤销毫无时间限制，纠错可能反而会对相对人权益造成侵害。如：陈某案中，撤销行为与“双证”的“违法”颁发时隔6年，与陈某违法行为时隔11年。高校颁发学位证的行为属于行政行为，[64]陈某在取得学位证时并不具备条件，学位证事后被撤销属于中山大学对之前学位证颁发行为的纠错，在性质上属于职权撤销行为。[65]《学位条例》等法律规范未规定撤销权行使的时间限制，由此法院认定该案撤销时间并未违法。[66]陈某案外，同类职权撤销案中撤销权的行使时间各不相同，呈现出撤销时间不受限制、过于随意的特征。[67]陈某的双证应当被撤销，其违法行为应当被追究。但是，连犯罪行为的追究都有时间限制（追溯时效），为何对陈某等追究却没有时间限制？这一疑问，反映了《学位条例》《普通高等学校学生管理规定》对毕业证、学位证撤销是否需要时间限制的思考。[68]

除了对高校毕业证、学位证职权撤销未规定时间限制外，我国法律规范对其他职权撤销的时间限制也未作出规定。[69]法律救济期间届满前，行政行为效力处于相对不稳定的状态中，此时职权撤销对相对人权益的影响有限。法律救济期间届满后，行政行为具有确定力。职权撤销无时间的限制，其可以在事后——特别是救济期间届满后——任何一个时间进行，使得行政行为效力一直处于不稳定的状态之中。在理论上，从法律秩序稳定性角度而言，这种做法是否存在瑕疵？从权力约束角度而言，毫无时间限制的事后撤销，是否可取？这些疑问，反映了职权撤销在理论上是否需要时间限制的考虑。

有权撤销的主体，有法院、行政复议机关、行政行为作出者等。作为法律救济机制，法院与复议机关行使撤销权，受到“不告不理”原则与救济时效期限的限制，对于绝大部分违法授益行政行为的纠错作用有限。绝大部分违法授益行政行为的纠错，主要依靠职权撤销，职权撤销的作出时间与行政行为的作出时间间隔较远，故才有了授益行政行为职权撤销时间限制讨论的实际意义。负担行政行为的职权撤销是消除相对人权益负担的有益行为，不宜设置撤销期限。[70]所以，本文主要讨论授益行政行为的撤销期限，[71]负担行为的撤销期限不展开讨论。

1.维护法律秩序稳定性或法的安定性。人类在本能上对无序状态或不可预知的未来具有恐惧心理，即具有安全需求的本能。出于安全需求本能，人类需要社会规范秩序的稳定性，以便能够以此合理安排及进行个人的社会生活。秩序意味着“自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”。[72]法律规范是社会规范中最重要的组成部分，法律规范的稳定性或安定性便成为法律规范的重要理念。法的安定性是“借由法律所达成的安定性”或者“法律本身的安定性”。[73]借由法律所达成的安定性，是指通过法律的规范功能来维持社会秩序稳定或安定状态。其是从结果与目的层面考察，对法律本身安定性目的、所发挥功能或作用及产生结果的阐释。法律本身的安定性可分解为“法律往来关系或法律状态的安定性”与“法律文字权利义务规定的安定性”。[74]前者能保障既有的法律关系与状态以免于权力侵害；后者意在强调法律文字权利义务规定的明确性，以使得相关法律状态具有可辨认性，而相关行为后果具有可预见性。当权利义务规定以及法律关系具有明确性、持续性或稳定性时，民众对自己行为结果具有可预见性与可期待性，由此可以合理地安排个人社会生活，法的安定性得以实现。建立与维护稳定秩序，一直是法的内在理念与首要价值，通过稳定性法律规范的规范功能发挥，整个法律秩序安定状态得以实现。

时效理论及其规范制度设定的目的之一，即为维护法律秩序的稳定性。这点已为各部门法所认可，如：民法中的取得时效、消灭时效，刑法中犯罪的追溯时效，诉讼法中的诉讼时效，行政法中的行政救济时效、申请时效等。授益行政行为职权撤销的除斥期间，属于时效的一种形式。维护法律秩序的稳定性属于时效理论的价值追求，职权撤销的除斥期间具有维护法律秩序的稳定性或法的安定性理论的价值，或者说职权撤销有时限的论断符合法律秩序稳定性或法的安定性的价值追求。“就依法行政的原则而言，有错必改并非不可，但在行政机关行使撤销权前，一个违法的行政行为仍然属于有效的行为，但是却处于可以随时被撤销的状态之中。这使行政机关与当事人的法律关系，处于‘恒动’的状况，法治国家所追求的‘法律安定原则’便不能实现。”[75]“基于维持法律秩序之安定，有撤销权限之机关其行使此项权限，亦有时间之限制……”[76]在我国台湾地区行政法中，法律秩序安定性或法安性作为职权撤销除斥期间的核心——甚至可以忽略其他而是唯一的——理由。[77]

另一方面，行政行为是法律规范作用于社会的主要途径，其落实法律规范内容、形成法律关系网。以效力时间为标准，行政行为可分为一次性行为与持续性行为。持续性行为具有行政法上的持续效果，其所建立或者变更的权利或者法律关系具有长久存在的持续效果。[78]如：行政许可、行政确认等行为。[79]从成立起，持续性行为就直接或间接持续地产生、变更法律关系，不断地向外延伸，形成以其为中心向外放射型的法律关系网。时间越久，网越大，涉及的主体及派生权益越多。职权撤销是对作为法律关系网基础的违法行政行为的消灭，可造成整个法律关系网的结构性崩塌。职权撤销无时间限制的话，那么无数个如此的法律关系网将永远处于不稳定中，法律秩序的稳定性在现实中也不能实现。所以，从现实的反面来看，职权撤销的除斥期间能够促进既定法律秩序的稳定。职权撤销是纠错行为，以追求公正为目标。追求公正也需一定的时限要求，不能“强调公正对法律安全的无条件的优先”，“一个法律秩序的存在较之于它的公正更为重要”。[80]

2.规范行政权。授益行政行为职权撤销的原因为该行为违法，分事实与法律适用两个方面。违法成因有三种：第一种情况，行政行为违法（事实与法律适用方面）并非由相对人造成；第二种情况，行政行为违法由相对人造成，如伪造相关材料，行政机关未发现；第三种情况，行政行为违法由相对人与行政机关工作人员共同造成，如相对人贿赂行政机关工作人员，行政机关未发现。对于第一种情况，行政行为违法不能归于相对人（所谓“双手干净原则”，Clean Hand），[81]这类情形下职权撤销受信赖利益保护机制约束，在理论上基本解决了法律秩序稳定与相关权益保护问题。

授益行政行为一般为依申请行为，由相对人提供材料、提起申请，行政机关审核后作出。第二、三种情况，行政行为违法主要由事实方面引发，往往表现为在申请阶段相对人欺诈、伪造材料等，而行政机关审核又未发现。行政机关审核未发现相对人违法的原因，主要有两种：一是行政机关未尽审核职责；二是相对人违法过于隐蔽，行政机关已尽审核职责还未发现。相比较而言，行政机关未尽审核职责的可能性更大，因为审核申请作为行政机关的日常工作，比相对人更具有专业、经验方面的优势。即使在相对人与工作人员“串通”违法的第三种情况，行政机关内部多部门多环节的审核，只要某一部门某一环节尽职审核，绝大部分情况下是可以发现违法的。也就是说，这两种情况下，授益行政行为违法的起因固然是相对人违法，但是其结果绝大部分并非仅由相对人违法可以实现的。行政机关未尽审核职责，即“行政怠惰”，为授益行政行为违法的重要原因。如陈某案中“上诉人确实有伪造学历证明取得考试资格的事实，但上诉人通过入学考试取得学籍、完成学业、获得毕业证书和学位证书都不是上诉人的造假行为单独实现的……只要被上诉人在当时审查时或者上诉人入学后复查时与上诉人的毕业证书原件进行核对就可以发现上诉人的造假行为，可被上诉人连简单核对的形式审查工作都没做。”[82]

如果授益行政行为职权撤销无时限，行政机关就永远有撤销纠错的机会。在申请审核环节中行政机关不履行审核职责导致行政行为违法，而事后行政机关又有永远的纠错机会。由此，在较大程度上，行政机关在申请审核环节，怠于行使审核职责，甚至助长不履行审核职责的惰性。公民固然要诚实守信，但是行政机关依法履行审核的法定职权更为重要，否则也违反依法行政原则。职权撤销的除斥期间，可以促进行政机关依法履行审核职责。(www.xing528.com)

另外，行政机关应及时作出行为，属于效率原则的一个重要内容。职权撤销行为属于行政机关作出的一个“新”行政行为，按照效率原则，应及时作出。职权撤销无时限，则违背效率原则。具体来说，行政机关发现职权撤销行使的原因后，应当在一定时间内及时作出。“透过一定的时间，来使违法的行政行为‘漂白’为合法行为。这种易非法为合法的结果，可归责于‘行政怠惰’，行政机关明知有违法而不积极地撤销，因此不能责怪相对人为‘性质上的不当得利’。”[83]出于效率原则，职权撤销应有时限要求。

3.保护私方权益。基于授益行政行为，相对人获得的权益，有直接的，也有间接的。直接权益一般为授益行政行为的授予内容。授益行政行为可授予相对人物质利益、精神利益以及其他相关权益。直接权益，因违法授益行政行为而取得，一般不受保护。间接权益是相对人依靠授益行政行为授予的直接权益，或者以此为基础，而取得的派生权益。间接权益并非直接从授益行政行为获得，往往通过再次甚至多次法律行为而获取。如：行政许可授予相对人的权益内容为从事某项行为的能力或资格，直接权益为从事许可证相关行为的权利，间接权益是通过从事许可证相关活动而获得的权益。如果授益行政行为违法，除信赖利益外，直接权益就不受保护；间接权益在逻辑上也应不受保护，但是在实践中是否违法、是否受保护的判定比较复杂。如学位证撤销案中，直接权益为学位证书，但是间接权益有很多：依靠学位证才能取得的工作（如非硕士生不能进入某单位），进入工作单位后才能享受的福利分房（甚至依靠学位证优先取得的福利分房），依靠学位证才能取得的薪金工资（不同学位者因岗位不同薪金工资不同），依靠学位证取得的专业职称（不同学位者取得专业职称的要求不同），依靠硕士学位才能取得的博士学位，等等。20世纪80与90年代，往届生伪造成应届生考取中等教育（特别是“中专”与“中师”），时隔30多年后，这些人依靠中等教育所获得间接权益则不计其数。[84]

以效力时间为标准，行政行为可分为一次性行为与持续性行为。后者虽然不以法律后果永久性效果为标准，但是在外延上包含了具有永久性效果的行为。如：属于行政确认类的学位证，“向符合法定条件的人颁发学位证书，是对被授予人专业资格或技能的一种认可，除非有法律规定的可撤销情节外，该专业资格证明对被授予人而言，是处于连续有效状态的。”[85]持续性行为，特别是具有永久性效果的持续性行为，其间接利益将随着时间推进成倍增长。对此职权撤销，将发生“多米诺骨牌”效应，间接权益随之倒塌。职权撤销行使的时间决定了损害大小：职权撤销时间离行政行为成立越远，间接权益受到的损害越大；时间越近，受到的损害就越小。

违法基础上产生的间接权益在逻辑上不应受到保护，对此可以消极地不保护，也可以积极地剥夺。授益行政行为的职权撤销对相对人是负担行为，其对间接权益构成积极影响，理论及制度构建时应考虑“比例原则”，以避免权益损害过大的不利影响。故，职权撤销宜早不宜晚，特别是针对持续性行为的职权撤销。同时，按上文分析，如果授益行政行为违法与行政机关未尽审核职责相关，无视间接利益也即意味着将违法责任全部归于相对人一方，并不公平。如陈某案中，“上诉人确实有伪造学历证明取得考试资格的事实，但上诉人通过入学考试取得学籍、完成学业、获得毕业证书和学位证书都不是上诉人的造假行为单独实现的，被上诉人在实现‘严肃学风，维护正常的办学秩序，维护社会诚信公德，捍卫社会公平与正义’的目的时把责任完全归咎于上诉人一方并由其承担全部责任和后果是不公平的。”[86]

除了相对人权益外，还有其他主体的权益问题。行政许可或行政确认的相对人，与其他主体发生法律关系，这些其他主体的权益也将因职权撤销而受到损害，损害大小与撤销时间也密切相关：撤销时间离行政行为成立越远，受到损害的主体就越多或者损害就越大；时间越近，受到损害的主体就越少或者损害就越小。如：自然资源所有权或使用权行政确认中，相对人与其他主体（善意第三人）发生民商事法律关系，职权撤销后其他主体权益损害的赔偿责任由相对人承担，但是其他主体遭受损害的大小甚至损害赔偿责任最终能否实现，很大程度上取决于撤销时间。其他主体的权益一般为合法权益，对于这些合法权益的保护在理论与制度上均应予以回应。所以，职权撤销的时间限制有利于其他主体的合法权益免受更大损害，撤销时间宜早不宜晚，超过一定时间后不再行使（采用其他方法来补救），特别是针对持续性行为的职权撤销。可喜的是，我国有些法律规范关注到了职权撤销时相对人的间接权益、其他主体合法权益的保护问题，如《商标法》第44条、第45条与第47条。[87]虽然方法不同，但是与本文出发点是相似的。

4.避免“过”与“罚”严重失衡。授益行政行为的职权撤销，是纠错行为，但对相对人则是负担行为。授益行政行为违法成因的第一种情况，相对人权益问题在理论上已经得到解决，即信赖利益保护。第二、三种情况，授益行政行为违法由相对人造成，职权撤销对于相对人而言，是将之前违法获得的权益“返还”。对于一次性行为而言，这种返还一般不会牵扯其他权益问题。持续性行为，特别是具有永久性效果的持续性行为，由直接权益而派生的间接利益将随着时间推进成倍增长。直接权益的返还，造成间接权益的崩塌，返还内容已经远远超出所得，后果极其严重。在这个意义上讲，对于相对人而言，持续性行为——特别是具有永久性效果的持续性行为——职权撤销是对其之前违法的惩戒。这种惩戒虽然不是职权撤销的目的，但是在事实上、客观效果上确实存在。

在公法领域，对于违法行为的惩戒主要有刑罚与秩序罚。对于已发现的违法行为，刑罚与行政处罚均遵循“过”与“罚”相当原则。[88]对于未及时发现的违法行为，刑罚与行政处罚遵循追溯时效期限要求。[89]授益行政行为的职权撤销无时限要求，意味着相对人的违法行为将受到终身追责。撤销时间离授益行政行为成立越远，实际承担的后果越严重，最终受到的惩戒与违法行为完全不成比例。陈某案中，陈某的违法行为如果及时被发现，受到的惩戒为：“取消报名资格、考试资格、被录取资格、取消入学资格的处罚，或者情节严重的，并给予1至3年不准报考的处罚”。[90]但陈某的违法行为未被及时发现，之后该违法行为又构成了学位证颁发的违法原因，最终学位证职权撤销在纠错的同时，在事实上就是追究陈某的违法责任。陈某因此实际受到的惩戒——学位证被撤销及其带来的连锁反应——已经远远超过了其违法行为如果及时被发现而应受到的惩戒。陈某案违法行为与受到的惩戒之间失衡的关键原因，就是时间。当然，如果撤销时间再晚点，陈某受到的惩戒后果就更严重，违法行为与受到的惩戒就更失衡。所以，为了避免违法行为与受到的惩戒过于失衡，职权撤销行使宜有时间方面的约束。